رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/90/94 مورخ 1395/10/14

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 752 مورخ 1395/9/30 با موضوع:
«ابطال ماده 10 و تبصره آن از مصوبه شماره 833 ـ 1388/11/4 شوراي اسلامي شهر رفسنجان درخصوص وضع عوارض كسر يا حذف پاركينگ.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/9/30 شماره دادنامه: 752 کلاسه پرونده: 90/94
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: بانک صادرات کرمان
موضوع شکايت و خواسته: ابطال ماده 10 و تبصره‌هاي آن از مصوبه شماره 833ـ 1388/11/4 شوراي اسلامي شهر رفسنجان
گردش کار: بانک صادرات کرمان به موجب دادخواستي ابطال ماده 10 و تبصره‌هاي آن از مصوبه شماره 833 ـ 1388/11/4 شوراي اسلامي شهر رفسنجان را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست محترم ديوان عدالت اداري
با احترام و تحيت به استحضار مي‌رساند شوراي اسلامي شهر رفسنجان طي مصوبه 832ـ 1388/11/4 مبادرت به وضع و تعيين عوارض در موارد مختلف نموده که ماده 10 اين مصوبه که مورد استناد شهردار منطقه 2 رفسنجان واقع گرديده نسبت به بانکها يا اداراتي که پروانه يا پايانکار قانوني قبل از تصويب مصوبه اخذ کرده‌اند نيز تکاليفي برقرار و در نتيجه شهردار منطقه 2 رفسنجان به استناد همين ماده مصوبه مرقوم وجهي خارج از حدود قانون و عرف از اين بانک مطالبه نموده است. مصوبـه شوراي اسلامي شهر رفسنجان و بالنتيجه نامه شماره13730/7/ش2ـ1389/12/9 شهرداري منطقه 2 رفسنجان به دلايل مشروحه ذيل خارج از حدود اختيارات قانوني و مخالف با قوانين موضوعه است.
اهم دلايل اين بانک در ابطال مصوبه فوق‌الذکر به شرح ذيل است:
1ـ چنانکه عمومات حقوقي و از جمله ماده 4 قانون مدني اشعار مي‌دارد اثر قانون همواره نسبت به آتيه است و نمي‌تواند به حقوق مکتسب اشخاص که در تحت حاکميت قانون سابق به دست آمده لطمه وارد نمايد.
توضيح آن که بانک صادرات کرمان به موجب پروانه ساختماني در مورخ 1373/12/21 موفق به اخذ پروانه ساختماني مورد نظر گرديده و در مورخ 1379/9/19 (تقريباً ده سال قبل از مصوبه شوراي شهر رفسنجان) موفق به اخذ پايانکار اين ساختمان براساس قوانين و مقررات وقت شده است حقوقي که بانک تحت حاکميت قوانين حاکم بر زمان اخذ پروانه و پايانکار و گواهي عدم خلاف اخذ کرده نمي‌تواند از ناحيه شوراي اسلامي شهر رفسنجان در سال 1388 مورد تعرض واقع گردد اصول حقوقي نافي چنين اختياري براي شوراي شهر و شهرداري ياد شده مي‌باشد.
2ـ ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوبه 1387 مجلس شوراي اسلامي شوراهاي اسلامي ساير مراجع را از برقراري هرگونه عوارض و ساير وجوه براي ارائه‌کنندگان خدماتي که قانون مزبور براي آنها ماليات يا عوارض معين کرده نهي نموده است. اقدام شوراي اسلامي شهر رفسنجان در برقراري عوارض مغايرت صريح با مفاد ماده ياد شده دارد.
3ـ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي رأي شماره 344ـ 1388/4/30 وضع عوارض کسب و مشاغل در مورد بانکها و شعب آنها در خارج از صلاحيت شوراي اسلامي دانسته و مصوبه شوراي اسلامي مبناي رأي را ابطال نموده است. ملاک رأي وحدت رويه ياد شده که به ماده 5 قانون تجميع عوارض مصوب سال 1381 استناد شده با توجه به تکرار همين حکم در ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده قابل تسري به موضوع حاضر و عوارض تعييني شوراي اسلامي شهر رفسنجان است.
4ـ در خصوص نامه 13730/7/ش2ـ 1389/12/9 شهردار منطقه 2 رفسنجان علاوه بر اينکه ادله فوق که در ابطال مصوبه به شوراي شهر رفسنجان اشاره شده عيناً قابل تسري است، ضمناً نامه فوق‌الذکر از جهت ديگري محکوم به ابطال و بي‌اعتباري است چرا که به موجب تبصره 2 ماده 10 مصوبه شوراي اسلامي شهر رفسنجان بانکهايي که قبلاً پروانه يا پايانکاري اخذ نموده وظيفه نسبت به تأمين پارکينگ يافته‌اند و تبصره يک همان ماده شهرداري را از اخذ عوارض حذف يا کسر پارکينگ ممنوع نموده است. حال آن که شهردار منطقه 2 رفسنجان به موجب نامه ياد شده مطالبه وجه در ازاي کسري ادعايي پارکينگ را کرده است. اين امر حتي با مصوبه استنادي شهرداري منطقه 2 رفسنجان در تعارض است.
خواهشمند است با توجه به مراتب و در نظر داشتن اينکه وضع مصوبات خلاف قانون و تسري آن در جهت ناديده گرفتن حقوق مکتسب اشخاص و تعيين مبلغ گزاف 750/413/535/4 ريال تنها جهت يک شعبه بانک نتيجه‌اي جز همه گير شدن اين قانون‌شکني و در نتيجه اجحاف به آحاد جامعه نخواهد داشت. استدعا دارد با ابطال ماده 10 و تبصره‌هاي آن از مصوبه 833 ـ 1388/11/4 شوراي اسلامي شهر رفسنجان و نيز ابطال نامه شماره 13730/7/ش2ـ 1389/12/9 شهرداري منطقه 2 رفسنجان موجبات حفظ بيت‌المال و حقوق سپرده گزاران بانک و اجراي قانون فراهم شود.»
متن مصوبه شماره 833ـ 1388/11/4 که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زير است:
«........
........
ماده10ـ عوارض کسر يا حذف پارکينگ
تبصره1: مجتمع‌هاي تجاري، بازارچه‌ها، کلينيکهاي پـزشکي و مـرکز درماني مشابـه موظف بـه تأمين پارکينگ مي‌باشند و ضمناً شهرداري حق اخذ عوارض حذف و يا کسر پارکينگ در موارد فوق را ندارد در صورت عدم تأمين پارکينگ مالک موظف است نسبت به تأمين و واگذاري زمين مناسب در همان محدوده اقدام لازم را به عمل آورد.
تبصره2: ادارات و موسسات دولتي و بانکها و شرکتها که قبلاً پروانه و يا پايانکار از شهرداري اخذ نموده‌اند در سال حاضر نيز امکان تأمين پارکينگ را در مجموعه مورد نظر را دارند، موظفند نسبت به تأمين پارکينگ اقدام نمايند شهرداري موظف است نسبت به بازديد از ساختمانهاي فوق‌الذکر اقدام و تمهيدات لازم را براي حصول اطمينان از تأمين پارکينگ به کارگيرد.
تبصره3: کلينيکهاي پزشکي مجاز و داراي مجوز شهرداري اعم از دولتي و غيردولتي نيز موظف به تأمين پارکينگ مي‌باشند.
تبصره4: واحدهاي مسکوني که توام با تجاري هستند و زيربناي تجاري نيز زير 100 مترمربع قرار دارد ماخذ و نحوه عوارض پارکينگ تجاري p35 مي‌باشد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر رفسنجان به موجب لايحه شماره 245 ـ 1390/4/2 توضيح داده است که:
«با سلام و تحيات وافره
احتراماً عطف به نامه شماره 9009980900009024ـ 14/2/ آن شعبه محترم مشتکي‌عنه شهرداري رفسنجان در خصوص شکايت بانک صادرات کرمان به مديريت عاملي بهمن ابراهيمي به خواسته ابطال ماده 10 و تبصره‌هاي ذيل مصوبه شماره 833ـ 1388/11/4 شوراي اسلامي شهر رفسنجان و نهايتاً ابطال نامه 13730/715/12/89 شهرداري منطقه 2 توجه آن قضات محترم را به موارد آتي به شرح ذيل معطوف مي‌دارد:
اولاً: لازم به ذکر است شوراي اسلامي شهر براساس اختيارات حاصله از مفاد بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور مصوب 1375/2/1 و اصلاحات بعدي مبادرت به تصويب عوارض مورد بحث نموده و عوارض تصويبي پس از تاييد استانداري محترم کرمان مأذون از طرف وزارت کشور به اطلاع عموم رسيده و از طريق جرايد محلي اعلان گرديده است.
ثانياً: براساس قوانين و مقررات جاريه علي الخصوص قانون شهرداري و همچنين مصوبه شوراي عالي اداري صدور پروانه، گواهي عدم خلاف، گواهي پايانکار ساختمانها در سطح شهرداريهاي کشور به منظور تسريع و بهبود روشها و گردش کار اداري و همچنين جلوگيري از استعلام متعدد از ادارات (آب، برق ...) صادر مي‌گردد و سندي که بتوان به عنوان اين که ساختمان هيچ گونه تخلفي را ندارد، استفاده نمود غيرواقعي است، چه بسا در مواردي به دليل خلاء قوانين و يا ابهام در قوانين شهرداري براي تسريع در کار ارباب رجوع شهرداري نسبت به صدور پايانکار اقدام نمايد و قوانين و مقررات جديد نافي ماده 4 قانون مدني نيست، ضمن اينکه در قسمت اخير ماده فوق‌الذکر به صراحت بيان شده (اثر قانون نسبت به آتيه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد مگر اين که در خود قانون، مقررات خاصي نسبت به اين موضوع اتخاذ شده باشد.)
از طـرفي تبـصره 7 ماده 10 مصوبه صدرالذکر شوراي اسلامي شهر رفسنجان به صراحت اعلام نموده ادارات و مؤسسات دولتي و بانکها که قبلاً پروانه يا پايانکار اخذ نموده‌اند و در حال حاضر امکان تأمين پارکينگ را در مجموعه موردنظر دارند موظفند نسبت به تأمين پارکينـگ اقدام نمـايند در غـيراين صورت شهرداري مجاز به دريافت عوارض موصوف مي‌باشد.
ثالثاً: مفاد ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده ناظر بر موارد احصاء شده در اين ماده مي‌باشد و نمي‌توان آن را بـه مـوارد ديگر از جمله عوارض پارکينگ تعميم داد و از طرفي مصوبه شورا با رعايت تبصره 1 ماده فوق‌الذکر کليه جوانب امر را مدنظر قرار داده و تأييد آن توسط استانداري محترم کرمان طي نامه شماره 23665/1ـ 1386/11/10 مؤيد اين ادعا است.
رابعاً: براساس تبصره ذيل ماده 77 قانون شوراها صرف نظر از اقدامات قانوني شهرداري رفسنجان که فـوقاً آمد عوارض تصويبي پس از ارسـال هر نوع مـصوبه در وزارت کشور قابل وصول است و وزير کشور مي‌تواند در هر مقطعي که وصول آن نوع عوارض را منطبق بر قانون نداند نسبت به اصلاح و لغو آن اقدام نمايد و نتيـجه اين که پـس از گذشت 4 ماه از مصوبه شـوراي اسلامي شهر و آگهـي و اعـلان عمـومي به نظر نمي‌رسد عوارضي که صرفاً براساس زمان و مکان و شرايط محلي تصويب شده و اکثر قريب به اتفاق بانکها و ادارات دولتي پرداخت نموده‌اند ناقض ماده 4 قانون مدني باشد.
خامساً: به صراحت ماده 8 آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر مصوب 1375 با اصلاحات بعدي رسيدگي به مطالبات، ميزان، نحوه محاسبه و ساير موضوعات مربوطه و عوارضي که توسط شوراها مصوب مي‌شود و يا عوارض محلي که قبلا توسط مراجع ذي صلاح وضع شده است کميسيون ماده 77 قانون شهرداريها مي‌باشد و به صراحت در تبصره ذيل ماده فوق‌الذکر بيان شده تجديدنظر در قبال آراء کميسيون مذکور در صلاحيت ديوان محترم عدالت اداري است. بنابراين شاکي محترم ابتدا مي‌بايست در کميسيون فوق‌الذکر طرح دعوا و در صورت اعتراض از طريق ديوان عدالت اداري اقدام مي‌نمود.
سادساً: استناد شاکي به رأي وحدت رويه 344ـ 1388/4/30 ديوان عدالت اداري وجاهت قانوني ندارد چرا که موضوع آن مربوط به عوارض کسب و مشاغل مي‌باشد و ارتباطي به مانحن فيه ندارد و از طرفي شاکي در بند 4 دادخواست مطروحه سعي نموده تبصره 1و 7 ماده 10 مصوبه شوراي اسلامي شهر رفسنجان را مبهم جلوه دهد در حالي که تبصره يک ناظر بر بانکهاي فاقد پروانه و يا پايانکار اسـت و آنهايي که وصف اخير را دارا مي‌باشد مشمول تبصره 7 ماده 10 همين مصوبه هستند.
در نهايت نظر به موارد معنونه و مدارک و مستندات پيوست و اينکه شاکي با تفسير به رأي مواد قانوني در دادخواست مطروحه عليه شوراي شهر و شهرداري ايجاد ابهام نموده از آن قضات بصير و آگاه انتظار دارد براي جلوگيري از تضييع حقوق شهرداري و عدم ايجاد بدعتي نو در آينده براي فرار از پرداخت عوارض از سوي اشخاص، حکم مقتضي را اصدار فرماييد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/9/30 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.