رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/95/981 مورخ 1395/10/1

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 679 مورخ 1395/9/16 با موضوع:
«بند 24 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري يزد در سال 1392 و بند 19 تعرفه عوارض و بهاي خدمات در سال 1392 در تعيين عوارض معاملات غيرمنقول اعم از عرصه و اعيان خلاف قانون است» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/9/16 شماره دادنامه: 679 کلاسه پرونده: 95/981
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: رئيس ديوان عدالت اداري
موضوع شکايت و خواسته: ابطال عوارض انجام معاملات غيرمنقول اعم از عرصه و اعيان موضوع بند (19) تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1393 و بند (24) تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري يزد براي اجرا در سال 1392 مصوبه شوراي اسلامي شهر يزد
گردش کار: معاون ديوان عدالت اداري به موجب گزارش شماره 22390/230 ـ 1393/12/16 به رئيس ديوان عدالت اداري اعلام کرده است که:
«رئيس محترم ديوان عدالت اداري
با سلام و تحيات:
احتراماً، در راستاي اجراي ماده 86 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري به استحضار مي‌رساند متعاقب دادنامه شماره 799 ـ 1391/11/2 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر ابطال ماده 7 مصوبه تعيين وصول عوارض و بهاي خدمات شهرداري رشت مصوب سال 1387 شوراي اسلامي شهر رشت، شوراي اسلامي شهر يزد در سالهاي 1392 و 1393 مبادرت به وضع و تصويب تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهري نموده که در بند 19 مصوبه اخير، به طور مشابه با مصوبه ابطال شده، نسبت به عوارض انجام معاملات غيرمنقول اعم از عرصه و اعيان اقدام شده است. توجهاً به اينکه طبق ماده 92 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، «چنانچه مصوبه‌اي در هيأت عمومي ابطال شود، رعايت مفاد رأي هيأت عمومي در مصوبات بعدي، الزامي است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جديدي مغاير رأي هيأت عمومي تصويب کنند، رئيس ديوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعايت مفاد ماده (83) اين قانون و فقط با دعوت نماينده مرجع تصويب کننده، در هيأت عمومي مطرح مي‌نمايد.» و نظر به اين که طبق دادنامه شماره 1018 ـ 1393/6/17، مراد از «مراجع مربوط» در موارد ابطال مصوبه شوراهاي اسلامي شهرها، کليه شوراهاي اسلامي شهرها است، لذا مغايرت مصوبه مذکور با رأي شماره 799 ـ 1391/11/2 هيأت عمومي ديوان، اعلام و اعمال ماده 86 و 92 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري درخواست مي‌شود.»
رئيس ديوان عدالت اداري، با اعمال ماده 86 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، پرونده را به هيأت عمومي ارجاع مي‌کند.
متن تعرفه‌ها در قسمتهاي مورد اعتراض به قرار زير است:
19) عوارض انجام معاملات غيرمنقول اعم از عرصه و اعيان
«عوارض انجام معاملات غيرمنقول برابر است با:
2% × ((ارزش معاملاتي ساختمان × مساحت زير بنا) + (P× مساحت عرصه))
(دو درصد قيمت منطقه‌اي و ارزش معاملاتي روز ملک بر اساس دفترچه ارزش معاملاتي دارايي)
تبصره: عوارض اين رديف به هنگام صدور گواهي انتقال ملک اخذ مي‌گردد و به هنگام قراردادن ملک در رهن بانک و يا انتقال ملک به نام شهرداري و يا از شهرداري به شخص ديگر (پس از طي مراحل قانوني) تعلق نمي‌گيرد. در مورد افرادي که به منظور امور خيريه و عام المنفعه املاک خود را به صورت بلاعوض واگذار مي‌نمايند با معرفي مراجع مربوطه از پرداخت عوارض اين رديف معاف مي‌باشند.
24) عوارض انجام معاملات غيرمنقول اعم از عرصه و اعيان
عوارض انجام معاملات غيرمنقول برابر است با:
5/0% × ((ارزش معاملاتي ساختمان × مساحت زير بنا) + (P× مساحت عرصه))
(نيم‌درصد قيمت منطقه‌اي و ارزش معاملاتي روز ملک بر اساس دفترچه ارزش معاملاتي دارايي)
تبصره: عوارض اين رديف به هنگام صدور گواهي انتقال ملک اخذ مي‌گردد و به هنگام قراردادن ملک در رهن بانک و يا انتقال ملک به نام شهرداري و يا از شهرداري به شخص ديگر (پس از طي مراحل قانوني) تعلق نمي‌گيرد. در مورد افرادي که به منظور امور خيريه و عام‌المنفعه املاک خود را به صورت بلاعوض واگذار مي‌نمايند با معرفي مراجع مربوطه از پرداخت عوارض اين رديف معاف مي‌باشند.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر يزد به موجب لايحه شماره 941000530 ـ 1394/2/16 توضيح داده است که:
«با سلام و صلوات بر محمد و آل محمد
احتراماً عطف به نامه شماره هـ/22390 ـ 1394/2/5 با موضوع درخواست ابطال بند 19 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سالهاي 1392 و 1393 شهرداري يزد و پيرو مدافعات حضوري نمايندگان اين شورا در جلسه مورخ 1394/2/7 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و متعاقباً در جلسه کميسيون تخصصي شهرسازي آن هيأت، نظر قضات دانشمند و محترم ديوان عدالت اداري را به نکات ذيل معطوف داشته و تقاضاي رد درخواست ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر يزد را مي‌نمايد:
1ـ بند 19 تعرفه سال 1392 اين شورا راجع به هزينه بازديد کارشناسي بوده است و ارتباطي با موضوع مورد اعتراض ندارد.
2ـ در خصوص استناد به دادنامه شماره 799 ـ 1391/11/2 هيأت عمومي مبني بر ابطال ماده 7 مصوبه تعيين وصول عوارض و بهاي خدمات شهرداري رشت مصوب سال 1387 شوراي اسلامي شهر رشت و تقاضاي تسري آن به عوارض مشابه مصوب اين شورا به استحضار مي‌رساند که طبق قانون موسوم به تجميع عوارض که در زمان تصويب تعرفه سال 1387 حکومت داشته است شهرداريهاي سراسر کشور مي‌بايد تعرفه عوارض حوزه خود را به موجب تبصره 1 ماده 5 قانون مزبور حداکثر تا تاريخ 1386/11/15 مصوب و اعلام عمومي نموده باشند که قاعدتاً شهرداري رشت نيز به همين نحو عمل کرده است، در غيراين صورت مورد بررسي آن هيأت محترم قرار نمي‌گرفت. لذا صرف‌نظر از مدافعات موجه شوراي اسلامي شهر رشت، استناد به قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387/2/17 در خصوص ابطال ماده 7 از تعرفه سال 1387 شهرداري رشت، وجاهت قانوني نداشته و رأي مزبور اساساً از اين جهت محل اشکال است.
3ـ صرف نظر از مدافعات مندرج در بند 2 اين لايحه، دادنامه شماره 799 ـ 1391/11/2 هيأت عمومي ديوان در تاريخ 1391/12/21 در شماره 19815 روزنامه رسمي منتشر شده است در حالي که تعرفه معترضٌ‌عنه طي نامه شماره 911004726 ـ 11391/11/2 اين شورا در تاريخ 1391/11/11 مراحل قانوني تصويب و اعلام عمومي را طي کرده بوده است و تصديق مي‌فرماييد که قاعدتاً اين شورا نمي‌توانسته از مفاد رأي مزبور موقع تصويب تعرفه مطلع باشد. مضافاً اينکه طبق تبصره ماده 14 قانون سابق ديوان عدالت اداري که در زمان صدور دادنامه 799 هيأت عمومي ديوان حکومت داشته است، فقط مراجع طرف شکايت يعني شوراي اسلامي شهر رشت ملزم به رعايت مفاد آن در تصميمات و اقدامات بعدي بوده است و نه ساير شوراها از جمله شوراي اسلامي شهر يزد.
4ـ قضات دانشمند هيأت عمومي کاملاً اشراف دارند که شهرداريهاي سراسر کشور صرفاً با چند قلم عوارض محدود احصاء شده در قانون تجميع عوارض و قانون ماليات بر ارزش افزوده با توجه به حجم خدمات و تکاليف شهرداريها و هزينه‌هاي روزافزون آن اداره نمي‌شوند. وقتي شهري ايجاد يا توسعه مي‌يابد قطعاً مالکين اراضي و مستغلات موجود در آن بيشتر از ديگران از قبل اين امر از خدمات شهرداري منتفع مي‌گردند. گر چه املاک و مستغلات جزء سرمايه اين افراد تلقي مي‌شود ولي آنچه مسلم است در سايه وجود شهرداريها و اجراي طرحهاي جامع و تفصيلي و خدمات و تکاليف شهرداري، اين سرمايه در طول زمان ارزش قابل ملاحظه‌اي پيدا مي‌کند. لذا با عنايت به مفاد ماده 2 قانون ماليات بر ارزش افزوده که هر جا کلمه ماليات در اين قانون ذکر شده است منظور ماليات بر ارزش افزوده است و به علاوه، عبارت «درآمدهاي مأخذ محاسبه ماليات» در ماده 50 قانون مذکور با مثالهاي بعدي که سود سهام شرکتها و اوراق مشارکت و سپرده‌گذاري و ساير عمليات مالي اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباري مجاز تشبيه شده است، بهاي ناشي از معامله زمين و ساختمان به خودي خود درآمد محسوب نمي‌شود تا با استناد به ماده 50 قانون مذکور، مشمول ممنوعيت وضع عوارض جديد گردد. زيرا طبق مفاد ماده 59 قانون مالياتهاي مستقيم، مبناي محاسبه ماليات بر فروش اين قبيل اموال درصدي از ارزش معاملاتي آن مي‌باشد، نه قيمت عادله روز آنها، مضافاً اينکه طبق بند 8 ماده 12 قانون ماليات بر ارزش افزوده نيز اموال غيرمنقول صراحتاً از شمول قانون مذکور مستثني گرديده است و تنها راهي که براي شهرداريها جهت تأمين بخشي از بودجه ساليانه خود باقي مي‌ماند اخذ عوارض محلي مي‌باشد که طبق تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده و مواد قانون تشکيلات و انتخابات شوراهاي اسلامي تجويز شده است و آنچه وضع اين عوارض را توجيه مي‌نمايد وصف محلي بودن اموال غيرمنقول واقع در شهرها مي‌باشد که خاص آن شهر و آن نقطه در شهر بوده است که در محدوده قانوني شهر قرار گرفته و از مزايا و خدمات مستقيم و غيرمستقيم شهرداري بهره‌مند مي‌گردد. لذا چنانچه في‌المثل پلاک يک باب مغازه يا منزل يا يک قطعه زميني واقع در شهر به خصوصي را محلي ندانيم، عوارض محلي به چه موضوعي اطلاق مي‌گردد؟
5 ـ دادنامه موخر شماره 1018 ـ 1393/6/17 هيأت ديوان نيز که از جمله دلائل لغو تعرفه عوارض نقل و انتقال اموال غيرمنقول را به دادنامه شماره 799 ـ 1391/11/2 آن هيأت مستند کرده است نيز بنا بر مراتب فوق نمي‌تواند ملاک عمل شوراها قرار گيرد. مجدداً ضمن پوزش از تصديع به عمل آمده استدعا دارد با رد تـقاضاي ابطال مصوبات اين شـورا ترتيبي اتخاذ فرمايند که شهرداريها با توجه به عدم امکان برخورداري از بودجه عمومي کشور بتوانند انجام وظيفه نمايند. ضمناً جهت حفظ حقوق قانوني شهرداري يزد کارشناسان مطلع اين شورا آمادگي دارند تا در صورت موافقت آن ديوان حضوراً جهت اداي توضيحات لازم در جلسه هيأت عمومي خدمت برسند.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ1395/9/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.