رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/92/945 مورخ 1395/2/20

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 55 مورخ 1395/2/7 با موضوع:
«عدم ابطال ماده 14 دستورالعمل حساب جاري مصوب شوراي پول و اعتبار به شماره 59912/91 ـ 1391/3/6 و ابطال بند 6 ماده 18 و ماده 29 دستورالعمل حساب جاري مصوب شوراي پول و اعتبار به شماره 59912/91 ـ 1391/3/6» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين

تاريخ دادنامه: 1395/2/7 شماره دادنامه: 55 کلاسه پرونده: 92/945
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي سيامک پاکباز
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مواد 29، 18، 14 دستورالعمل حساب جاري مصوب شوراي پول و اعتبار به شماره 59912/91-1391/3/6
گردش‌کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال مواد 29، 20، 19، 18، 14 دستورالعمل حساب جاري شوراي پول و اعتبار به شماره 59912/91 ـ 1391/3/6 را خواستار شده و درجهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
احتراماً، به استناد ماده 21 قانون صدور چک و تبصره‌هاي آن مصوب 1372/8/11 و اصلاحات 1382/6/2 مجلس شوراي اسلامي، بانکها تنها در صورتي مي توانند اشخاص را تا سه سال از داشتن دسته چک يا افتتاح حساب محروم نمايند که تعقيب آنها منتهي به صدور کيفرخواست شود و آيين‌نامه اجرايي قانون مذکور مصوب 1383/8/25 هيأت وزيران نيز بر همين امر تاکيد دارد. ليکن بانک مرکزي با وجود اين که ديوان عدالت اداري در يکي از آراء هيأت عمومي خود به بانک مذکور تفهيم نمود، که تعيين جرم و مجازات براي مرتکبين آنها و ايجاد مسؤوليت و ضمان از وظايف اختصاصي ضمان محسوب مي‌شود و از حدود اختيارات بانک مرکزي در وضع مقررات دولتي خارج است، با اين حال شوراي پول و اعتبار بانک مرکزي به بهانه بند 8 ماده 14 قانون پولي و بانکي کشور (تعيين شرايط افتتاح حساب و در قالب دستورالعمل افتتاح حساب جاري مصوب 1391/3/6 که به عموم بانکهاي کشور ابلاغ شده است اقدام بر وضع مقرراتي فراقانوني نموده است. به عنوان مثال مقرر شده است که با صدور گواهي عدم پرداخت، افراد صادرکننده چک بلامحل را در همان مرحله (بدون طي مراحل قضايي و صدور کيفرخواست) به مدت 7 سال از اخذ دسته چک، افتتاح حساب جاري و ... محروم نمايند. ساير موادي که خلاف قوانين و مقررات موضوعه کشور وضع گرديده است عبارتند از: ماده 14 (فصل پنجم) کل فصل هفتم (مواد 20 ـ 19ـ 18) ماده 29 (فصل سيزدهم).
لازم به توضيح است که موادي که مورد تقاضاي ابطال اينجانب است هايلايت شده و به پيوست تقديم مي‌گردد.»
در پي اخطار رفع نقصي که در اجراي ماده 81 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 براي شاکي ارسال شده بود، وي پاسخ داده است که:
«هيأت عمومي محترم ديوان عدالت اداري
با سلام، احتراماً اينجانب سيامک پاکباز، با توجه به اخطار رفع نقص صادره در خصوص پرونده به شماره بايگاني 920881 موارد ذيل را به استحضار مي‌رساند:
1ـ درخصوص ممنوعيت اخذ دسته چک به مدت 7 سال (بند 6 ماده 18):
شوراي محترم پول و اعتبار مرکزي به موجب ماده 18 دستورالعمل حساب جاري، براي کليه اشخاص داراي چک برگشتي، محروميتهايي وضع نموده است که براي رفع اين محروميتها بايستي مطابق با بندهاي 1 تا 5 اين ماده رفتار شود. در واقع هر کس چک برگشتي داشته باشد و آن چک برگشتي حتي منجر به صدور کيفرخواست هم نشده باشد بايد يکي از اقدامات 1 تا 5 ماده مذکور را انجام دهد در غير اين صورت بايد طبق بند 6 ماده مذکور، 7 سال از تاريخ صدور گواهي عدم پرداخت آن بگذرد تا چک برگشت شده رفع سوء اثر شود!! اين در حاليست که ماده 21 قانون صدور چک، اولاً: مدت محروميت از داشتن دسته چک يا افتتاح حساب را 3 سال اعلام کرده است و ثانياً: اين محروميت و ايجاد سوء اثر را تنها براي اشخاصي در نظر گرفته که چک برگشتي آنان منجر به تعقيب و صدور کيفرخواست شده باشد. لذا با توجه به اين که در شوراي محترم پول و اعتبار در ماده 18دستورالعمل حساب جاري به دو نکته فوق‌الذکر توجه ننموده است تقاضاي ابطال اين ماده را دارم.
2ـ در خصوص ساير مواد مورد شکايت ( مواد 29ـ 20ـ 19، 14):
اولاً: اينجانب دادخواست خود را نسبت به ابطال مواد 20 و 19 دستورالعمل حساب جاري مسترد مي‌نمايم و نسبت به اين دو ماده تقاضاي ابطال ندارم.
ثانياً: در خصوص مواد 29 و 14: شوراي پول و اعتبار در دو ماده اخيرالذکر اقدام به وضع محروميتها و مجازاتهاي خلاف قانون نموده است. توضيحاً اين که ماده 21 قانون صدور چک تکليف مجازاتها و محروميتهاي اشخاص داراي چک برگشتي را با قيد شرايط خاصي مشخص کرده است. لذا هر محروميت يا مجازات ديگري (در قالب آيين‌نامه يا تصويب نامه يا ...) که قرار باشد از طرف قوه مجريه براي اين اشخاص تعيين شود بايد در چارچوب اين ماده قانوني باشد همچنين طبق اصول 36 و 71 قانون اساسي، قانونگذاري در صلاحيت قوه مقننه است و مستنبط از اصل 170 قانون اساسي، آيين‌نامه و تصويب‌نامه‌هاي دولتي نبايد مخالف قوانين مصوب قوه مقننه باشد.
لذا بدين وسيله و با رفع ابهام از دادخواست خود تقاضاي ابطال ماده 14 و ماده 18 (به انضمام بندهاي شش‌گانه آن) و ماده 29 (به انضمام بندهاي 5 گانه آن) از دستورالعمل حساب جاري را دارم.
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زير است:
«ماده 14: تحويل دسته چک به مشتري داراي سابقه چک برگشتي (مطابق بند 2ـ9 اين دستورالعمل)، بدهي غيرجاري و يا مشمولين موضوع ماده 7 قانون صدور چک، ممنوع است.
ماده 18: نحوه رفع سوء اثر از سوابق چکهاي برگشتي به يکي از طرق زير صورت مي‌پذيرد:
18ـ1ـ تأمين موجودي: مشتري مبلغ کسري موجودي را به حساب جاري خود واريز و پس از دريافت مبلغ مزبور توسط ذي نفع چک، بانک نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتي (مطابق بند 2ـ 9 اين دستورالعمل) اقدام مي‌نمايد.
18ـ2ـ ارائه لاشه چک برگشتي: مشتري لاشه چک برگشتي را به بانک ارائه و بانک در قبال آن به وي رسيد تحويل مي‌نمايد.
18ـ3ـ ارائه رضايت نامه محضري ذي نفع چک به بانک: در صورت عدم امکان ارائه لاشه چک برگشتي به بانک بنا به دلايلي نظير مفقود شدن، به سرقت رفتن و سوختن، ذي نفع چک (شخصي که گواهي نامه عدم پرداخت وجه چک به نام او صادر شده است) مي‌تواند با حضور در دفترخانه اسناد رسمي، رضايت خود را اعلام نموده و بانک با دريافت رضايت نامه مزبور، نسبت به رفع سوء اثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام مي‌نمايد.
تبصره ـ چنانچه ذي نفع چک شخص حقوقي دولتي و يا نهاد عمومي غير دولتي باشد، مي‌تواند با ارائه نامه رسمي رضايت خود را اعلام نموده و بانک با دريافت رضايت نامه مزبور، نسبت به رفع سوء اثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام مي‌نمايد.
18ـ4ـ واريز مبلغ چک به حساب جاري و مسدود نمودن آن به مدت 24 ماه: چنانچه ارائه لاشه چک و يا رضايت نامه محضري ذي‌نفع به بانک امکان‌پذير نباشد، مشروط به آن که حساب جاري مشتري نزد شعبه مفتوح و توسط مراجع قضايي مسدود نشده باشد، مشتري مي‌تواند با واريز معادل کسري موجودي به حساب جاري خود، درخواست مسدود شدن وجه مزبور را براي پرداخت چک برگشتي ذي ربط تا زمان تعيين تکليف قطعي چک برگشتي و يا حداکثر به مدت 24 ماه، به بانک ارائه و سپس بانک نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتي (مطابق بند 2-9 اين دستورالعمل) اقدام مي‌نمايد. در اين شرايط بانک موظف است ظرف پنج روز کاري، طي نامه‌اي تأمين وجه چک را به اطلاع شخصي که گواهي نامه عدم پرداخت به نام وي صادر شده است، براي مراجعه به بانک و دريافت وجه چک برساند.
18ـ 5 ـ ارائه حکم قضايي مبني بررفع سوء اثر از سوابق چک برگشتي:
18ـ6 ـ انقضاي مدت نگهداري سوابق چکهاي برگشتي در سامانه اطلاعاتي بانک مرکزي: در صورت عدم اقدام مشتري نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتي (مطابق بند 2ـ9 اين دستورالعمل) مطابق با بندهاي فوق، سابقه هر چک برگشتي صرفاً پس از انقضاي مدت هفت سال از تاريخ صدور گواهي نامه عدم پرداخت آن، به صورت خودکار از سامانه اطلاعاتي بانک مرکزي رفع سوء اثر مي‌گردد.
تبصره ـ مقررات مذکور در اين بند، به تمامي چکهاي برگشتي موجود در سامانه اطلاعاتي بانک مرکزي تسري مي يابد.
ماده 29: در صورتي که مشتري داراي سابقه چک برگشتي (مطابق بند 2ـ 9 اين دستورالعمل) باشد، تمامي بانکها و موسسات اعتباري غير بانکي موظفند تا زمان رفع سابقه چک برگشتي (مطابق بند 2ـ 9 اين دستورالعمل)، از ارائه خدمات زير به وي خودداري نمايند:
29ـ1ـ اعطاي هرگونه تسهيلات اعم از ريالي و ارزي.
29ـ2ـ افتتاح هرگونه حساب سپرده جديد اعم از قرض‌الحسنه و سرمايه‌گذاري.
29ـ3ـ ارائه دسته چک.
29ـ4ـ گشايش اعتبارات اسنادي و صدور ضمانتنامه اعم از ريالي و ارزي.
29ـ 5 ـ ارائه خدمات بانکي الکترونيکي از جمله صدور انواع کارتهاي الکترونيکي و تمديد آنها (کارتهاي خريد، اعتباري، کيف پول الکترونيکي و ...) .»
در پاسخ بـه شکايت مـذکور، اداره دعـاوي حقوقي بانک مرکزي بـه موجب لايحه شماره 153653/93ـ 1393/6/8 پاسخ داده است:
«هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با سلام:
احتراماً، عطف به پرونده شماره 9209980900091348 (کلاسه 92/945) موضوع دادخواست آقاي سيامک پاکباز به طرفيت اين بانک به خواسته ابطال مواد 29، 20، 19، 18، 14 دستورالعمل حساب جاري مصوب 1391/3/2 شوراي پول و اعتبار (تصوير پيوست)، مراتب ذيل را به استحضار مي‌رساند:
1ـ مطابق بند «ب» ماده 11 قانون پولي و بانکي کشور مصوب 1351 يکي از وظايف بانک مرکزي به عنوان تنظيم‌کننده نظام پولي و بانکي کشور، نظارت بر فعاليت بانکها و موسسات اعتباري مي‌باشد. به موجب بند 8 ماده 14 همان قانون بانک مرکزي مي‌تواند مقررات افتتاح حساب جاري و پس‌انداز و ساير حسابها را تعيين نمايد. ماده 3 قانون عمليات بانکي بدون ربا بانکها را مخير نموده از طريق روشهاي مندرج در آن ماده از جمله گشايش حساب جاري نسبت به تجهيز منابع خود اقدام نمايند. بنابراين از يک سو بانک مرکزي مطابق قانون پولي و بانکي کشور شرايط حسابهاي مختلف بانکي را تعيين مي‌نمايد و از سوي ديگر اصولاً افتتاح حساب جاري و همچنين اعطاي دسته چک به مشتريان بانکها به منزله حقي براي مشتري نبوده و به موجب قانون عمليات بانکي بدون ربا يکي از اختيارات (نه الزامات) بانکهاي کشور است. البته بديهي است عدم افتتاح حساب جاري و عدم اعطاي دسته چک به مشتريان بايد در چارچوب ضوابط موجود و بنا به دلايل منطقي مانند وجود سابقه چک برگشتي رفع سوء اثر نشده بوده و فارغ از اعمال سليقه توسط بانک باشد.
2ـ ماده 21 قانون صدور چک، مشروط به تحقق برخي شرايط، بانک را مکلف نموده تا الزاماً نسبت به بستن کليه حسابهاي جاري شخص متخلف و عدم افتتاح حساب براي وي تا سه سال اقدام نمايد، به طوري که حتي با فرض رفع سوء اثر از چک برگشتي توسط مشتري نيز محروميت مزبور کماکان ادامه مي‌يابد. ليکن مفاد ماده ياد شده به اين که امکان بستن حساب جاري اشخاص و به تعبيري محروميت اشخاص از افتتاح حساب جاري توسط بانکها منحصر به آن ماده باشد، تصريح نداشته و همواره اين امکان وجود دارد که با لحاظ مفاد ساير قوانين موجود، بانکها بتوانند يا مکلف شوند نسبت به بستن حساب جاري شخص و عدم افتتاح حساب جديد يا اعطاي دسته چک به وي اقدام نمايند. کما اين که اين بانک بر اساس اختيارات قانوني و در حيطه صلاحيت خود که مستندات آن در بند پيشين به استحضار رسيد، اقدام به وضع مقررات مندرج در مواد 29 و 14 دستورالعمل حساب جاري نموده است.
3ـ مطابق تبصره 1ماده 21 قانون صدور چک، بانک مرکزي مکلف است سوابق مربوط به اشخاصي را که مبادرت به صدور چک بلامحل نموده‌اند، به صورت مرتب و منظم ضبط و نگهداري نمايد و فهرست اسامي اين اشخاص را در اجراي مقررات اين قانون در اختيار کليه بانکهاي کشور قرار دهد. بنابراين به موجب اين قانون اين بانک نه تنها مکلف است به صرف صدور گواهي عدم پرداخت اسم شخصي را که اقدام به صدور چک بلامحل نموده در سامانه خود قرار دهد بلکه هيچ الزامي به حذف اسامي مربوطه (در غير از مورد اقدام مشتري به رفع سوء اثر از چک برگشتي و يا وصول دستور قضايي) ندارد. ليکن به منظور رعايت حقوق اشخاص اين بانک طي ماده 18 دستورالعمل حساب جاري مقرر نموده هرگاه مشتري هيچ اقدامي در راستاي رفع سوء اثر از چک برگشتي خود انجام ندهد، اطلاعات وي پس از هفت سال به صورت خودکار از سامانه اطلاعاتي بانک مرکزي حذف خواهد شد. فلذا محروميت اشخاص از دريافت دسته چک به جهت صدور چک بلامحل به مدت 7 سال به موجب مقررات اين بانک ناشي از عدم اهتمام آنان است، زيرا اشخاص صادرکننده چک بلامحل مي‌توانند از همان لحظه صدور گواهي عدم پرداخت از طريق راهکارهاي قانوني موجود (تأمين موجودي، ارائه لاشه چک برگشتي، ارائه رضايت‌نامه محضري ذي نفع چک به بانک، واريز مبلغ چک به حساب جاري و مسدود نمودن آن، ارائه حکم قضايي، ارائه نامه از مرجع ثبتي ذي‌صلاح) نسبت به رفع سوء اثر از چک برگشتي و به تبع آن رفع محروميت خود اقدام نمايد.
4ـ خواهان مدعي است مواد 20 و 19 دستورالعمل حساب جاري مغاير با قانون است. در حالي که ماده 19 مقرر مي‌دارد در صورت عدم اقدام مشتري ظرف 10 روز کاري پس از برگشت خوردن چک، بانک موظف است نسبت به ارسال اطلاعات مربوط به گواهينامه عدم پرداخت به سامانه اطلاعاتي بانک مرکزي اقدام نمايد. همان گونه که در بند قبل به استحضار رسيد نگهداري سوابق اشخاصي که نسبت به صدور چک بلامحل نموده اند، مطابق تبصره ماده 21 قانون صدور چک تکليف قانوني اين بانک مي‌باشد. از سوي ديگر ماده 20 دستورالعمل مذکور تصريح مي‌نمايد بانک مکلف است بنا به درخواست مشتري و به منظور آگاهي وي از سوابق چکهاي برگشتي خود در سامانه اطلاعاتي بانک مرکزي، صورت کامل تعداد و مشخصات چکهاي برگشتي وي را به وي ارائه نمايد. بديهي است ارائه اطلاعات به ذي نفع نه تنها مغاير هيچ قانوني نيست بلکه حتي در صورت عدم تصريح در مقررات مذکور، در صورت فقدان منع قانوني، به حکم منطق الزامي مي‌باشد.
با عنايت به مراتب فوق و با تأکيد بر اين که تنظيم و تدوين دستورالعمل مورد اعتراض بر اساس اختيارت قانوني شوراي پول و اعتبار و وفق مقررات قانون پولي و بانکي کشور صورت گرفته و نظر به اين که دستورالعمل مذکور هيچ گونه مغايرتي با قوانين کشور ندارد، صدور رأي شايسته مبني بر رد دعواي خواهان مورد استدعاست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/2/7 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.