رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/92/559 مورخ 1395/1/15

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 1310 مورخ 1394/12/18 با موضوع:
«ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 1386/11/14 و تبصره‌هاي 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحي آن به شماره 8596 ـ 1387/11/8 از تاريخ تصويب» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين

تاريخ دادنامه: 1394/12/18 شماره دادنامه: 1310 کلاسه پرونده: 92/559
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي محمود رضا استقلال به وکالت از آقايان عباس طالبي اردکاني و افضل صدر اردکاني
موضوع شکايت و خواسته: ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 1386/11/14 و تبصره‌هاي 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحي آن به شماره 8596 ـ 1387/11/8 از تاريخ تصويب
گردش‌کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 1386/11/14 و تبصره‌هاي 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحي آن به شماره 8596 ـ 1387/11/8 از تاريخ تصويب را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست ارجمند ديوان عدالت اداري با تقديم درود و احترام
به تجويز ماده 32 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1390 در اين مبنا که موکلان شکات متعدد هستند اما منشاء و موضوع شکايت آنان واحد است و به شرح زير ابطال مصوبه 4030 ـ 1386/11/14 و مصوبه اصلاحي آن به شماره 8596 ـ 1387/11/8 شوراي اسلامي شهر شيراز را از محضر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تقاضا دارد.
موکلان که مادر و فرزند هستند و خود به وکالت از شرکت مخابرات استان فارس طي اسناد 227839 ـ 1391/7/23 و 227841 ـ 1391/7/23 دفترخانه 47 شيراز، صاحب کليه حقوق پلاکهاي 11/1060 و 16/1060 بخش 4 شيراز به صورت دو قطعه باغ بودند، به سال 1391 به شهرداري شيراز مراجعه و تقاضاي تغيير کاربري پلاکهاي موصوف را از باغي به مسکوني مي‌نمايند. شهرداري شيراز نيز با تمسک به مصوبه 4030 ـ 1386/11/14 و مصوبه اصلاحي آن به شماره 8596 ـ 1387/11/8 شوراي اسلامي شهر شيراز از بابت مجوز تغيير کاربري از باغي به مسکوني، از هر يک از موکلان به عنوان عوارض تغيير کاربري و تفکيک باغات، به طور جداگانه مبلغ 400/110/559/2 ريال برابر با دويست و پنجاه و پنج ميليون و نهصد و يازده هزار و چهل تومان و در مجموعه 800/220/118/5 ريال (پانصد و يازده ميليون و هشتصد و بيست و دو هزار و هشتاد تومان)، به ظاهر با توافق نامه و به واقع به اجبار اخذ مي‌نمايد.
با عنايت بر اين که بندهاي پ و ت ماده 80 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1390، موارد و جهات اعلام مغايرت مصوبات موضوع دادخواست با قانون و مواد قانوني را تکليف نموده، اين موارد را ذيلاً به استحضار مي‌رساند:
1ـ مصوبه اصلاحي 8596 ـ 1387/11/8 شوراي اسلامي شهر شيراز که بر اساس مصوبه اوليه 4030 ـ 1386/11/14 آن شورا تصويب گرديده، فارغ از استنادات مصوبه اوليه نيست و بنابراين مصوبه اصلاحي در طول مصوبه اول قرار دارد. مصوبه اوليه 4030 ـ 1386/11/14 شوراي اسلامي شهر شيراز با استناد بر تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجميع عوارض تصويب شده بود. هر چند که تبصره مذکور، اختيار شوراي اسلامي شهر شيراز در تعيين عوارض محل جديد و يا افزايش در نرخ هر يک از عوارض محلي را تصريح نموده و اين که مي‌بايست تا 15 بهمن هر سال براي اجرا در سال بعد به تصويب برسد ليکن نبايد تغيير کاربري اراضي باغي به مسکوني را در اساس، خدمت تلقي کرد تا به موجب آن شوراي اسلامي شهر شيراز بتواند اخذ مبلغي را از متقاضي تغيير کاربري ( موکلان) براي شهرداري تجويز نمايد.
مضافاً اين که اجراي اين مصوبه خصوصاً مصوبه اصلاحي 8596 ـ 1387/11/8 در سال 1391 توسط شهرداري شيراز غيرقانوني است. زيرا با تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده و به طور خاص ماده 52 اين قانون، حکومت تبصره ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجميع عوارض به پايان رسيده بود. به بيان ديگر قانون ماليات بر ارزش افزوده که از اول تير ماه 1387 لازم‌الاجراء شد، قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه و از جمله تبصره 1 ماده 5 اين قانون را لغو نموده بود. بنابراين شهرداري شيراز قانوناً با استناد بر مصوبه تقاضا شده به ابطال، حق دريافت هيچ مبلغي را از موکلان از بابت تغيير کاربري در سال 1391 نداشت.
2ـ استناد تبصره 2 مصوبه اول شوراي اسلامي شهر شيراز (مصوبه 4030 ـ 1386/11/14) که ضمن ارائه تعريف باغ هر گونه ساخت و ساز را مطابق با مفاد دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري مصوب وزارت مسکن و شهرسازي دانسته، مفاد دستورالعمل مذکور غير قانوني است زيرا اين دستورالعمل با دادنامه 48 هيأت محترم ديوان عدالت اداري به تاريخ 1378/2/25 سابقاً ابطال شده بود.
اين دادنامه، دستورالعمل مذکور را به اين جهت باطل نمود که در قبال تغيير کاربري به مسکوني، اخذ قسمتي از اصل را به صورت رايگان در قبال استفاده از بقيه آن تجويز مي‌نمود.
بنابراين با وجودي که دريافت اصل زمين در قبال تغيير کاربري ممنوع گرديده چگونه است که شوراي اسلامي شهر شيراز اساس مصوبات موضوع دادخواست، مجوز دريافت وجه نقد را تصويب نموده است.
3ـ مصوبات موضوع دادخواست خارج از محدوده وظايف و اختيارات شوراي اسلامي شهر شيراز بر اساس ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي آن است.
شايسته ذکر مي‌داند که آراي متعددي از جانب هيأت عمومي ديوان عدالت اداري صادر گرديده که نادرستي و غير قانوني بودن واگذاري قسمتي از اصل اراضي متقاضيان تغيير کاربري را مورد حکم قرار داده است. در اين بين مي‌توان به دادنامه 186ـ187ـ 1388/2/27، دادنامه 393 ـ 1389/9/29، دادنامه 563 ـ 1390/12/8 و دادنامه 517 ـ 1391/7/24 اشاره کرد. ليکن به طور مستقيم دادنامه شماره 4 ـ 1391/1/14 هيأت محترم ديوان عدالت اداري با استناد بر ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380، اخذ هر گونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههاي اجرايي را منوط به تجويز قانونگذار نموده و در اين راستا اخذ عوارض تغيير کاربري اراضي مردم را در قبال وجه، مغاير حکم قانونگذار اعلام و بر ابطال مصوبه مشابه شوراي اسلامي شهر شاهرود حکم داده است.
همچنين دادنامه 717 ـ 1391/10/11 آن هيأت محترم نيز وظايف مندرج در ماده 71 قانون تشکيلات و وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و انتخابات شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي را مثبت اختيارات و صلاحيت شوراهاي اسلامي براي وضع قاعده براي تغيير کاربري اراضي و اخذ قسمتي از اراضي در قبال تغيير کاربري ندانسته است.
حال آن که مصوبه موضوع دادخواست دقيقاً به وضع قاعده براي دريافت وجه از متقاضيان تغيير کاربري پرداخته است در نتيجه مصوبه 4030 ـ 1386/11/14 شوراي اسلامي شهر شيراز و مصوبه اصلاحي آن به شماره 8596 ـ 1387/11/8 اين شورا غير قانوني است. زيرا دريافت وجه نقد با دريافت اصل زمين هيچ تفاوتي ندارد.
از هيأت محترم ديوان عدالت اداري به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1390، صدور حکم بر ابطال مصوبه 4030 ـ 1386/11/14 و مصوبه اصلاحي آن به شماره 8596 ـ 1387/11/8 شوراي اسلامي شهر شيراز را به دليل تضييع حقوق موکلان از تاريخ تصويب تقاضا دارد.»
در پي اخطار رفع نقصي که در اجراي ماده 81 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 براي شاکي ارسال شده بود، پاسخ داده است که:
«رياست ارجمند هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با تقديم درود و احترام، در پاسخ به اخطاريه رفع نقص آن هيأت مجرب در پرونده کلاسه 92/559 و شماره رايانه 9209980900055055 در موعد قانوني، موارد رفع نقص در خصوص اعلام توجه شکواييه موکلان به مصوبه 4030 ـ 1386/11/14 و مصوبه اصلاحي آن به شماره 8596 ـ 1387/11/8 شوراي اسلامي شهر شيراز به شرح زير تقديم مي‌گردد:
الف ـ در خصوص مصوبه 4030 ـ 1386/11/14 شوراي اسلامي شهر شيراز، شکايت متوجه موارد زير است:
1ـ ماده واحده اين مصوبه از اين حيث که وصول عوارض تفکيک باغات خارج از حوزه باغات قصردشت شيراز را طبق فرمول [(8+15)×s×p] تعيين نموده و به شهرداري شيراز با وضع قاعده، مجوز دريافت وجه نقد را داده است.
(p آخرين نرخ ارزش معاملاتي زمين در اجراي ماده 64 قانون مالياتهاي مستقيم) و (n تعداد قطعات تفکيکي حاصل از تفکيک باغات) و (s مساحت خالص قطعات تفکيکي) و 15 ضريب ثابت جهت محاسبه عوارض تفکيک تعيين شده است.
2ـ تبصره 6 ماده واحده مصوبه مذکور از اين حيث که مجوز دريافت 5/1 برابر فرمول فوق را نسبت به آن دسته از باغات که بدون موافقت شهرداري شيراز تفکيک گرديده‌اند با اين شرط که شرايط ماده 14 دستورالعمل اجرايي وزير مسکن و شهرسازي را دارا باشند، داده است.
3ـ تبصره 8 ماده واحده مصوبه مذکور از اين حيث که اگر تفکيک باغات بدون رعايت شرايط دستورالعمل ماده 14 وزير مسکن و شهرسازي صورت گرفته باشد، مجوز دريافت عوارض تفکيک باغات به ماخذ 3 برابر فرمول فوق را به شهرداري شيراز داده است.
ب ـ در خصوص مصوبه اصلاحي 8596 ـ 1387/11/8 شوراي اسلامي شهر شيراز که فرمول مصوبه اوليه را به گونه‌اي تعيين و اصلاح نموده که شهرداري شيراز وصول عوارض مذکور را در مبالغي بيش از گذشته اخذ نمايد، شکايت متوجه تمام اين مصوبه اصلاحي مي‌باشد.»
متن مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 1386/11/14 به قرار زير است:
«برادر گرامي جناب آقاي مهندس اعتمادي
شهردار محترم شيراز
سلام عليکم:
احتراماً، نامه شماره 1/20625 ـ 1386/9/26 شهرداري مثبوت به شماره 4030 ـ 1386/9/28 شورا در خصوص بررسي لايحه نحوه وصول عوارض تفکيک باغات موضوع ماده 14 قانون زمين شهري به منظور تعيين تکليف باغات واقع در محدوده خدماتي و حل مشکل اين گونه اراضي و حفظ و گسترش فضاي سبز و نگهداري درختان و تأمين بخشي از هزينه‌هاي تملک باغات غير قابل تفکيک، ارسالي از کميسيونهاي تلفيق و هماهنگي دستگاهها و برنامه و بودجه در جلسه علني مورخ 1386/11/14 شوراي اسلامي شهر شيراز مطرح و ضمن اصلاح برخي تباصر آن، لايحه مذکور با يک ماده واحده، 9 تبصره و توضيحات به تصويب رسيد. ضمناً يک نسخه از لايحه تصويبي ممهور به مهر شورا به پيوست ارسال مي‌گردد. ـ رئيس شوراي اسلامي شهر شيراز
لايحه عوارض تفکيک باغات خارج از حوزه باغات قصر دشت موضوع ماده 14 قانون زمين شهري ماده واحده:
به استناد تبصره 1ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي ... موسوم به قانون تجميع عوارض به منظور تأمين بخشي از هزينه تملک باغات غير قابل تفکيک محدوده خدماتي (به استثناء باغات حوزه استحفاظي قصر دشت) و نيز حفظ و حراست و گسترش فضاي سبز و گذر از مالکيت خصوصي به مالکيت عمومي و جلوگيري از تفکيکهاي غير قانوني به شهرداري شيراز اجازه داده مي‌شود طبق فرمول [(n+15)s×p×] و بر اساس تباصر ذيل نسبت به وصول عوارض تفکيک باغات اقدام نمايد.
تبصره 1: حداقل مساحت قطعه باغ تفکيکي 2000 مترمربع مي‌باشد.
تبصره2: منظور از باغ، باغات داراي سند ششدانگ و قابل تفکيک بر اساس دستورالعمل اجرايي موضوع ماده 14 قانون زمين شهري مي‌باشد و ضمناً هر گونه ساخت و ساز بر اساس مفاد دستورالعمل وزير محترم مسکن و شهرسازي (به صورت دستورالعمل پيوست ممهور به مهر شورا) خواهد بود.
تبصره 3: قبل از هر اقدامي تهيه شناسنامه اشجار تحت نظر سازمان فضاي سبز شهرداري الزامي است.
تبصره4: رعايت اصول شهرسازي و رعايت هم‌جواري در هنگام تفکيک باغات الزامي است.
تبصره 5: طبق ماده 101 قانون شهرداريها معابر و شوارع عمومي که در اثر تفکيک اين گونه باغات ايجاد مي‌شود متعلق به شهرداري بوده و شهرداري در قبال آن به هيچ عنوان وجهي به صاحب آن پرداخت نخواهد کرد.
تبصره 6: باغاتي که بدون موافقت شهرداري تفکيک گرديده‌اند در صورتي که شرايط ماده 14 و دستورالعمل مربوطه را دارا باشند عوارض تفکيک 5/1 برابر فرمول فوق محاسبه خواهد شد.
تبصره 7: باغات با سند ششدانگ که قبل از تصويب اين مصوبه در آنها بر اساس پروانه ساختماني شهرداري احداث بنا گرديده و داراي پايان کار مي‌باشند و يا با تأييد شهرداري تفکيک گرديده‌اند در صورت عدم تقاضاي تفکيک مجدد مشمول اين دستورالعمل نمي‌گردند.
تبصره 8: باغاتي که بدون موافقت شهرداري تفکيکي گرديده در صورتي که رعايت شرايط دستورالعمل ماده 14 را از نظر تفکيک و ساخت و ساز انجام نداده باشد 3 برابر فرمول ماده واحده محاسبه خواهد شد.
تبصره 9: در صورت احداث بنا حداقل 80% فضاي باز بايد صرف احداث فضاي سبز توام با غرس اشجار مناسب به ازاي 15ـ10 مترمربع يک درخت گرديده و اين موضوع بايد در پروانه ساختماني درج و در گواهي پايان کار و هر گونه نقل و انتقال بعدي کنترل شود.
توضيحات:
P: عبارت است از آخرين نرخ ارزش معاملاتي زمين که ملاک عمل اداره امور اقتصادي و دارايي شهر شيراز مي‌باشد و در اجراي ماده 64 قانون مالياتهاي مستقيم تعيين و ابلاغ مي‌گردد.
N: تعداد قطعات تفکيکي
S: مساحت خالص قطعات تفکيکي
15: ضريب ثابت جهت محاسبه عوارض تفکيک
متن مصوبه شماره 8596/ش الف س ـ 1387/11/8 به قرار زير است:
برادر گرامي جناب آقاي مهندس اعتمادي
شهردار محترم شيراز
سلام عليکم:
احتراماً نامه شماره 1/12001 ـ 1387/10/2 شهرداري مثبوت به شماره 8596 ـ 1387/10/4 شورا در خصوص لايحه اصلاح مصوبه شماره 4030 ـ 1386/11/14 شوراي پيرامون نحوه وصول عوارض تفکيک باغات موضوع ماده 14 قانون زمين شهري به منظور تعيين تکليف باغات واقع در محدوده خدماتي و حل مشکل اين گونه اراضي و حفظ و گسترش فضاي سبز و نگهداري درختان و تأمين بخشي از هزينه‌هاي تملک باغات غير قابل تفکيک، ارسالي از کميسيون برنامه و بودجه در جلسه علني مورخ 1387/11/6 شوراي اسلامي شهر شيراز مطرح و به شرح زير اصلاح گرديد:
الف) فرمول اصلاحي ماده واحده وصول عوارض تفکيک باغات عبارت است:
25%×p 100×s
ب) تبصره‌هاي 6 و 8 مصوبه فوق‌الذکر به شرح ذيل اصلاح گرديد:
تبصره 6 اصلاحي: عوارض باغات تفکيک شده قبلي در صورتي که شرايط ماده 14 دستورالعمل مربوط را دارا باشند برابر فرمول ذيل محاسبه مي‌گردد:
2×p×30×66/1× سطح اشغال
تبصره 8 اصلاحي: عوارض باغات تفکيک شده قبلي در صورتي که رعايت شرايط دستورالعمل ماده 14 را از نظر تفکيک انجام نداده باشند برابر فرمول ذيل محاسبه مي‌گردد:



تبصره 10 الحاقي: عوارض باغات تفکيک شده قبلي در صورتي که زيربناي بدون مجوز و يا خلاف مفاد پروانه احداث شده باشد به شرح ذيل محاسبه مي‌گردد:



تبصره 11 الحاقي: کليه تفکيکهاي انجام شده بعد از لازم‌الاجراء شدن مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 1386/11/16 طبق بند الف فرمول اصلاحي قابل محاسبه و وصول مي‌باشد. ـ رئيس شوراي اسلامي شهر شيراز»
علي‌رغم ارسال نسخه ثاني شکايت و ضمايم آن براي طرف شکايت تا زمان رسيدگي به پرونده در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري هيچ پاسخي از طرف شکايت واصل نشده است.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1394/12/18 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.