راي هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري شماره ه-/91/417 ،مورخ 1391/12/7

تاريخ دادنامه: 1391/11/9 شماره دادنامه: 835 کلاسه پرونده: 91/417
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري
شاكي: شرکت طراحي و ساخت قطعات داخلي خودرو سايپا آذين به وکالت آقاي ابوالقاسم عشوندي
موضوع شکايت و خواسته: ابطال ماده 40 آيين‌نامه اجرايي قانون تأمين اجتماعي مصوب 1355/10/25
گردش کار: شرکت طراحي و ساخت قطعات داخلي خودرو سايپا آذين به وکالت آقاي ابوالقاسم عشوندي
به موجب دادخواستي ابطال ماده 40 آيين‌نامه اجرايي قانون تأمين اجتماعي مصوب 1355/10/25 وزارتين دادگستري و بهداري و بهزيستي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته توضيح داده است که:
«احتراماً به استحضار مي‌رساند سازمان تأمين اجتماعي شعبه شهرستان قدس با ارسال برگ بازداشت نامه شماره 4001- 1391/1/2 با استناد به ماده 40 آيين‌نامه اجرايي قانون تأمين اجتماعي، درخواست توقيف مبلغ 571/168/601 ريال مطالبات احتمالي شرکت بادپا آسيا را در نزد شرکت موکل مي‌نمايد و متعاقباً طي برگ لازم الاجراء، شرکت موکل را معادل مبلغ مذکور مديون تشخيص و با استفاده از اطلاعات در اختيار، بلافاصله و بدون رعايت مقررات قانوني معادل وجه فوق از وجوه متعلق به شرکت در نزد بانکها را توقيف و برداشت مي‌نمايد بدون آن که شرکت بادپا آسيا طلبي از شرکت سايپا آذين داشته باشد. س-ازمان مذکور صرفاً با اس-تناد به مق-ررات ماده 40 آيي-ن‌نامه اجرايي ف-قط
به‌خاطر اين که شرکت ظرف مهلت 10 روز مقرر در ماده ياد شده به برگ بازداشت‌نامه پاسخ نداده، اقدام به چنين کاري نموده است. به عبارت ديگر با استناد به ماده مذکور بدون توجه به اين که شرکت موکل وجوهي از بدهکار تأمين اجتماعي در اختيار دارد يا نه مطالبات خود را از محل وجوه شرکت موکل (شخص ثالث) که براي منظور و مقاصد ديگري از جمله حقوق کارکنان و بهاي کالا و خدمات مورد نياز در حسابهاي بانکي خود سپرده نموده، برداشت مي‌نمايد که در نتيجه آن خسارت غيرقابل جبراني متوجه شرکت شاکي گرديده است.
اينک صرف نظر از اين که شرکت موکل به بازداشت نامه ارسالي از طرف تأمين‌اجتماعي پاسخ داده و صرف نظر از اين که اقدامات اجرايي به نحو صحيح انجام نگرفته است، همچنين با صرف‌نظر از اين که، مفهوم ماده 40 آيين‌نامه مذکور، اجازه سازمان براي استيفاء مطالبات خود از دارايي شخص ثالث بدون وجود دين نمي‌باشد، به‌استحضار قضات معظم ديوان عدالت اداري مي‌رساند:
نظر به اين که سازمان تأمين اجتماعي به استناد مقررات ماده 40 آيين‌نامه اجرايي ماده 50 ق-انون تأمين اجتماعي مصوب سال 1355 اقدام به برداشت وجوه متعلق به شرکت موکل در نزد بانکها بابت مطالبات احتمالي خود از شرکتي به نام بادپا آسيا نموده است بدين وسيله مستنداً به ماده 38 قانون ديوان عدالت اداري، علت درخواست و مغايرت مصوبه با شرع و قانون و همچنين خروج مصوبه از اختيارات مقام تصويب کننده را به شرح زير به استحضار مي‌رساند:
الف) علت درخواست
علت درخواست برداشت وجوه متعلق به شرکت موکل از سوي سازمان تأمين‌اجتماعي بابت طلب احتمالي خود از شخص ثالث « شرکت بادپا آسيا»
ب) مغايرت مصوبه با موازين شرعي:
ب -1) به موجب نص صريح آيه 39 سوره نجم «و ان ليس للانسان الا ما سعي» «و اين که براي انسان جز حاصل تلاش او نيست» حقي و مالکيتي براي کسي ايجاد نمي‌شود مگر آن که حاصل سعي و تلاش آن باشد در اين خصوص برداشت وجوه متعلق به شرکت سايپا آذين از حسابهاي سپرده و تخصيص آن به شخص ثالث و احتساب آن بابت مطالبات سازمان، در مغايرت آشکار با آيه شريفه است و سازمان و شخص ثالث بدون هيچ گونه سعي و کوششي مالک اموال شرکت شاکي شده‌اند.
ب -2) سازمان تأمين اجتماعي با استناد به ماده 40 آيين‌نامه و به صرف اين که طي مدت 10 روز از تاريخ ابلاغ به نامه سازمان پاسخ داده نشده، به اعتبار اين مرور زمان، مال اين شرکت را به نفع خود مصادره و برداشت نموده است، اين در حالي است که شوراي محترم نگهبان در سال 1363 مرور زمانهاي قانوني مواد 731 به بعد قانون آيين دادرسي مدني را خلاف موازين شرعي تشخيص نموده و بنابراين در جايي که قانون مرور زمان که موجب سلب مالکيت مي‌شود خلاف شرع تشخيص شده، به طريق اولي آيين‌نامه‌اي که چنين اختياري به اشخاص مي‌دهد که با انقضاي مدت زماني محدود، اموال و دارايي اشخاص را به صرف سپري شدن زمان، مصادره و تملک نمايد نيز خلاف شرع به نظر مي‌رسد.
ب -3) به موجب ماده 140 قانون مدني که بر اساس موازين شرعي تدوين شده و از سوي شوراي نگهبان نيز مغاير شرع تشخيص نشده، اسباب تملک حصر شده و به جز موارد مذکور به طريق ديگري تملک حاصل نمي‌شود. لذا اقدام سازمان در تملک وجوه اين شرکت به صرف انقضاي مدت 10 روز از تاريخ ابلاغ بازداشت نامه توجيه شرعي ندارد.
ج) مغايرت مصوبه با مقررات قانون اساسي:
ج -1-1) مغايرت با اصل چهارم قانون اساسي
ج -2-1) مغايرت با اصل چهلم قانون اساسي که به موجب آن کسي نمي‌تواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غير قرار دهد و در اين مورد سازمان و شخص ثالث جهت اعمال حق خويش موجبات اضرار اين شرکت را فراهم نموده‌اند.
ج -3-1) قسمت اخير اصل 85 قانون اساسي مبني بر اين که مصوبات دولت نبايستي با قانون اساسي مغايرت داشته باشد که با شرح فوق مغايرت دارد.
د) مغايرت مصوبه با مقررات قانون مدني:
د-1-1) مغايرت با ماده 31 قانون مدني به لحاظ بيرون کردن مال از يد شرکت موکل و تصرف آن از سوي سازمان بدون وجود حکم قانوني
د-1-2) مغايرت با ماده 140 قانون مدني بدين توضيح که نقل وجوه سپرده شرکت شاکي در نزد بانکها به سازمان تأمين اجتماعي با هيچ يک از شقوق ماده 140 مطابقت ندارد.
د-1-3) مغايرت مصوبه با مقررات مواد 304-303-301 قانون مدني به لحاظ داراشدن غير عادلانه سازمان و شخص ثالث
ه-) خروج مقام تصويب کننده آيين‌نامه از حدود اختيارات:
نظر به اين که اعطاي حق يا سلب حق از اشخاص مستلزم وضع قانون مي‌باشد، اقدام مقام تصويب‌کننده آيين‌نامه، نسبت به اعطاي اختيار به سازمان براي برداشت مال شخص ثالث به جاي مال مديون واقعي به صرف عدم پاسخ به نامه سازمان ظرف مدت 10 روز به‌نوعي قانونگذاري تلقي مي‌شود که خارج از حيطه اختيار مقام تصويب‌کننده است.
علي‌هذا با عنايت به مراتب فوق ماده 40 آيين‌نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين‌اجتماعي مصوب سال 1355 مغاير موازين شرعي و قانوني و خارج از حدود اختيار مقام تصويب‌کننده آيين‌نامه به نظر مي‌رسد.
لذا با توجه به ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال آيين‌نامه مذکور که موجب تضييع حقوق اشخاص مي‌شود را دارد.»
متن آيين‌نامه مورد اعتراض به قرار زير است:
«ماده 40- هرگاه شخص ثالث منکر وجود تمام يا قسمتي از وجه نقد يا اموال منقول بدهکار نزد خود باشد بايد ظرف ده روز از تاريخ ابلاغ بازداشت نامه مراتب را به اجرا اطلاع دهد والا خود، مسؤول پرداخت وجه يا تسليم مال خواهد بود.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مديرکل دفتر امور حقوقي و دعاوي سازمان تأمين اجتماعي به موجب لايحه شماره 317100/91/36- 1391/8/2 توضيح داده است که:
« الف: ايراد شکلي:
1- سازمان تأمين اجتماعي به موجب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي ‌غيردولتي، در زمره سازمان غير دولتي قرار دارد و يک سازمان عمومي ‌غيردولتي است و از شمول ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري خارج است، بنابراين موضوع مطروحه در صلاحيت هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري نمي‌باشد و از اين حيث قابل رد مي‌باشد.
2- نظر به اين که خواسته موصوف قبلاً در هيأت عمومي ‌ديوان عدالت اداري مطرح و پس از رسيدگي نهايتاً به موجب دادنامه‌هاي شماره 23 - 1387/1/25 و شماره 199- 1389/5/18 مورد تأييد قرار گرفته است. بنابراين موضوع از اعتبار قضيه محکوم‌بها برخوردار بوده و از اين حيث شکايت شاکي قابل طرح و رسيدگي مجدد نبوده، لذا مطابق ماده 39 قانون ديوان عدالت اداري رد آن مورد استدعاست.
ب: دفاعيات ماهوي
1- ماده 50 قانون تأمين اجتماعي مقرر داشته است: «مطالبات سازمان بابت حق بيمه و خسارات تأخير و جريمه‌هاي نقدي که ناشي از اجراي اين قانون يا قوانين سابق بيمه‌هاي اجتماعي و قانون بيمه اجتماعي روستاييان باشد، همچنين هزينه‌هاي انجام‌شده طبق مواد 90 و 66 و خسارات مذکور در مواد 100 و 98 اين قانون در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم‌الاجرا بوده و طبق مقررات مربوط به اجراي مفاد اسناد رسمي‌به‌وسيله مأموران اجراي سازمان قابل وصول مي‌باشد. آيين‌نامه اجرايي اين ماده حداکثر ظرف شش ماه از تاريخ تصويب اين قانون از طرف سازمان تهيه و پس از تصويب وزارت رفاه و تأمين اجتماعي و وزارت دادگستري به موقع اجرا گذارده خواهد شد...»
2- ماده 40 آيين‌نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين اجتماعي مقرر نموده، هر گاه شخص ثالث منکر وجود تمام يا قسمتي از وجه نقد يا اموال منقول بدهکار نزد خود باشد بايد ظرف ده روز از تاريخ ابلاغ بازداشت نامه مراتب را به اجرا اطلاع دهد والا خود مسؤول پرداخت وجه يا تسليم مال خواهد بود.
با عنايت به ماده ياد شده، قانونگذار در ماده 50 قانون تأمين اجتماعي مقرر داشته که مطالبات سازمان بابت حق بيمه خسارت تأخير و جريمه‌هاي نقدي را در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا قرار داده و طبق مقررات مربوط به اجراي مفاد اسناد رسمي‌به وسيله مأموران اجراي سازمان قابل وصول دانسته است و در ادامه فصل ششم آيين‌نامه اجرايي مفاد اسناد رسمي‌لازم‌الاجرا که موضوع آن بازداشت اموال نزد شخص ثالث مي‌باشد، با مفاد فصل پنجم آيين‎نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين اجتماعي (ماده 40) منطبق بوده و از جهت ماهوي همسو و در يک راستا مي‌باشد.
بدين معني که ماده ياد شده در جهت عدم تضييع حقوق اشخاص ثالث و رعايت حقوق بستانکار وضع شده که منطبق با قواعد حقوقي مي‌باشد.
3- شاکي در دادخواست تقديمي‌عنوان داشته که سازمان تأمين اجتماعي به استناد ماده ياد شده و به صرف اين که طي ده روز از تاريخ ابلاغ، به درخواست سازمان پاسخ داده نشده به اعتبار مرور زمان نسبت به اجراي ماده 40 آيين‌نامه اجرايي عمل نموده است و اين در حالي اس-ت که شوراي نگهبان مرور زمانهاي قانوني مواد 731 به بعد قانون آيين
دادرسي را خلاف موازين شرعي تشخيص داده است، در اين ارتباط لازم به ذکر است که مباحثي که در شوراي نگهبان مرور زمانهاي قانوني مواد 731 به بعد قانون آيين دادرسي را خلاف موازين شرعي تشخيص داده است، در اين ارتباط لازم به ذکر است که مباحثي که در شوراي نگهبان مطرح شده مربوط به زمان دادرسي و اقامه دعوي مي‌باشد در حالي که موضوع ماده معترضٌ عنه در خصوص وجود تمام يا قسمتي از وجه نقد اموال منقول بدهکار نزد شخص ثالث مي‌باشد و بنابراين موضوعاً از شمول مورد ادعاي شاکي و مباحث مطروحه در شوراي نگهبان به شرح فوق خارج است. ضمناً در حال حاضر در امور کيفري، مرور زمان به طور محدود وجود دارد و از سوي ديگر در مورد تعقيب انتظامي‌قضات و وکلاء و کارشناسان رسمي، مرور زمان باقي است.
4- شاکي در دادخواست تقديمي‌با بيان ماده 31 قانون مدني برداشت وجوه و اموال شخص ثالث نزد موکل خود را غير قانوني دانسته و خواستار رسيدگي به ماده معترضٌ عنه شده است. لذا در اين ارتباط لازم به ذکر است ماده 31 قانون مدني مقرر داشته، هيچ مالي از تصرف صاحب آن نمي‌توان بيرون کرد مگر به حکم قانون، بنابراين ماده ياد شده ناظر به اموال اشخاص مي‌باشد در حالي که موضوع ماده معترضٌ عنه اموال بدهکار نزد شخص ثالث است و با توجه به اين که شرکت مذکور در مهلت قانوني وجود اموال يا وجه نقد بدهکار نزد شرکت را منکر نشده است حسب نص صريح اين ماده قانوني فرض قانوني بر آن است که اموال موصوف، مربوط به خواهان نمي‌باشد بلکه مال بدهکار نزد وي محسوب مي‌گردد. بديهي است چنانچه شرکت ادعاي خلاف اين امر را داشته باشد مي‌بايستي از طريق محاکم عمومي‌آن را به اثبات رساند و تا زماني که اين ادعا به موجب رأي قطعي محاکم عمومي‌به عنوان مرجع صالح جهت رسيدگي به موضوع به اثبات نرسد اقدام سازمان بر اساس مقررات مذکور صحيح و لازم الاجرا است.
5- شاکي با بيان ماده 140 قانون مدني اعلام داشته که عمل سازمان تأمين اجتماعي در اجراي ماده معترضٌ عنه با هيچ يک از شقوق ماده 140 قانون مدني مطابقت ندارد لذا خواستار رسيدگي به ماده معترضٌ عنه شده است.
در اين ارتباط لازم به توضيح است که ماده 140 قانون مدني در باب اسباب تملک مي‌باشد در حالي که در اجراي ماده 40 آيين‌نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين اجتماعي تملکي صورت نپذيرفته بلکه سازمان تأمين اجتماعي معادل اموال بدهکار نزد شرکت (خواهان) را بر اساس ضوابط قانوني مقرر به شرحي که گذشت از اموال شرکت برداشت نموده است بنابراين ملاحظه مي‌فرماييد که تملکي که درماده 140 قانون مدني مد نظر قانونگذار بوده متفاوت از موضوع ماده 40 آيين‌نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين اجتماعي مي‌باشد و از اين حيث خواسته شاکي قابل رد مي‌باشد.
6- شاکي در بخشي از دادخواست تقديمي‌اظهار نموده که ماده ياد شده مغاير مواد 304-303-301 قانون مدني به لحاظ دارا شدن غيرعادلانه سازمان مي‌باشد. لذا خواستار رسيدگي به ماده معترضٌ عنه شده است در اين ارتباط لازم به ذکر است که مباحث مطروحه در مواد ياد شده در قانون مدني مربوط به دارا شدن غيرعادلانه مي‌باشد در حالي که سازمان تأمين اجتماعي در اجراي ماده 40 آيين‌نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين‌اجتماعي در مقام وصول طلب قانوني خود مي‌باشد و مواد مورد استناد شاکي در اين خصوص موضوعيت ندارد. لذا از اين حيث نيز خواسته شاکي قابل رد مي‌باشد.
7- شاکي در بخشي از دادخواست ارائه شده مدعي است که ماده معترضٌ عنه مغاير اصول چهلم و قسمت اخير 85 قانون اساسي مي‌باشد. لذا درخواست رسيدگي را دارد در اين ارتباط لازم به ذکر است که اولاً: اصل 40 قانون اساسي مقرر نموده، هيچ کس نمي‌تواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غير يا تجاوز به منافع عمومي‌قرار دهد. با عنايت به مفاد اصل مذکور و اين که سازمان به موجب مقررات قانوني از جمله ماده 40 آيين‌نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين اجتماعي در مقام وصول طلب برآمده است بنابراين ماده معترضٌ‌عنه متفاوت از مفاد اصل چهلم بوده و اجراي ماده معترضٌ عنه هيچ مغايرتي با اصل مزبور نداشته بلکه به موجب قانون صورت پذيرفته است.
ثانياً: قسمت اخير اصل 85 قانون اساسي ناظر به مرجع تشخيص مغايرت مصوبات دولت با اصول و احکام مذهب رسمي‌کشور و با قانون اساسي و يا قوانين و مقررات عمومي‌کشور مي‌باشد و خارج از موضوع مقرر در ماده 40 آيين‌نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين اجتماعي که عبارتست از وجود تمام يا قسمتي از وجه نقد يا اموال منقول بدهکار نزد شخص ثالث مي‌باشد، بنابراين به لحاظ اين که مفاد اصولي مورد ادعاي شاکي در ماده معترضٌ عنه متفاوت مي‌باشند بنابراين از اين حيث خواسته شاکي قابل رد مي‌باشد.
8 - شعبه تأمين اجتماعي شهر قدس طي بازداشت نامه مورخ 1391/3/22 عليه شرکت سايپا آذين به مبلغ 571/168/601 ريال وفق فصل پنجم آيين‌نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين اجتماعي اقدام نموده است، در ماده 36 آيين‌نامه مزبور تصريح شده است، «هرگاه معلوم شود» که وجه نقد يا اموال منقول ديگري از بدهکار نزد شخص ثالث مي‌باشد مراتب توقيف آن کتباً به شخص ثالث ابلاغ و رسيد دريافت مي‌شود و جريان امر کتباً به بدهکار نيز اعلام خواهد شد. در اين ماده قانونگذار از لفظ «معلوم شود» استفاده نموده است و به اين که اين علم ناشي از چه منبع يا سند رسمي‌صورت گرفته است اشاره نشده، ضمن اين که از لفظ «احراز شود» نيز استفاده ننموده است. لذا سازمان مي‌تواند به عنوان متولي و امانت دار صندوق بين‌النسلي که متعلق به بيمه‌شدگان آن صندوق مي‌باشد در راستاي حفظ صيانت، از آن مي‌تواند مستند به هر امري که نشان‌دهنده وجوه مالي از مديون نزد شخص ثالث باشد، نسبت به صدور بازداشت نامه عليه شخص ثالث اقدام نمايد. از سوي ديگر در ماده 40 معترضٌ عنه آمده است هر گاه شخص ثالث منکر وجود تمام يا قسمتي از وجه نقد يا اموال منقول بدهکار نزد خود باشد بايد ظرف ده روز از تاريخ ابلاغ بازداشت نامه مراتب را به اجرا اطلاع دهد والا خود مسؤول پرداخت وجه يا تسليم مال مي‌باشد. لذا شرکت طراحي و ساخت قطعات داخلي خودرو سايپا آذين علي رغم ابلاغ بازداشت نامه به آن وفق مقررات، ظرف مهلت مقرر در قانون نسبت به انکار وجود مالي از شرکت بادپا آسيا نزد خود برنيامده است و شعبه شهرستان قدس اقدام به برداشت از حساب شرکت سايپا آذين به عنوان شخص ثالث نموده است که اقدام سازمان وفق قوانين و مقررات جاري صورت پذيرفته است.
بنابراين با عنايت به مراتب فوق و اين که ماده 40 آيين‌نامه اجرايي ماده 50 قانون تأمين اجتماعي در باب وجود وجه نقد يا اموال منقول بدهکار نزد شخص ثالث همانند بسياري از قوانين و آيين‌نامه‌هاي مشابه از جمله آيين‌نامه اجرايي مفاد اسناد لازم الاجرا تنظيم گرديده و کاملاً منطبق با قواعد مرتبط مي‌باشد و نيز موضوع مطروحه قبلاً در هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري مطرح و به موجب دادنامه‌هاي شماره 23- 1387/1/25 و شماره 199- 1389/5/18 مورد تأييد قرار گرفته است تقاضاي رسيدگي و رد شکايت مطروحه مورد استدعاست. »
در خصوص ادعاي شاکي مبني بر مغايرت مصوبه با شرع قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 48231/30/91- 1391/7/16 اعلام کرده است که:
«موض-وع م-اده 40 آيين‌ن-ام-ه اج-راي-ي م-اده 50 قان-ون تأمي-ن اجتماعي مص-وب 1355/10/25، در جلسه مورخ 1391/7/12 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت که نظر فقهاء به شرح ذيل اعلام مي‌گردد:
- ماده 40 آيين‌نامه خلاف موازين شرع شناخته شد و انکار شخص ثالث ولو در خارج از مهلت ده روزه مذکور مؤثر است و در صورت ترافع مدعي بايد به دادگاه صالحه مراجعه تا رسيدگي شود.»
هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.