راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/91/958 ،مورخ 1391/8/28

تاريخ دادنامه: 1391/8/1 شماره دادنامه: 533 کلاسه پرونده: 91/958
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: وزير بهداشت، درمان و آموزش پزشکي
موضوع شکايت و خواسته: تجديدنظر در قسمت ب رأي شماره 505 ـ 504 مورخ 1386/8/7 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
گردش کار: وزير بهداشت، درمان و آموزش پزشکي به موجب نامه‌هاي شماره 709/100ـ 1391/5/8 و 575/100ـ1390/4/20، اعمال ماده 53 الحاقي به آيين دادرسـي ديـوان عدالـت اداري نسـبت بـه قسـمت (ب) رأي شمـاره 505 ـ 504 ـ 1386/8/7 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري را خواستار شده است و در جهت تبيين خواسته توضيح داده است که:
«به استحضار مي‌رساند:
1ـ مطابق ماده 14 قانون خدمات پزشكان و پيراپزشكان، مصوب 1375، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي، موظف شده است به منظور تربيت پزشك متخصص مورد نياز مناطق محروم و نيازمند كشور، به هنگام پذيرش دستيار تخصصي، سهميه‌اي را براي مناطق محروم و نيازمند كشور اختصاص دهد.
كساني كه با استفاده از سهميه مزبور، پذيرفته مي‌شوند مطابق تبصره همان ماده متعهد هستند قبل از ثبت نام، تعهد بسپارند كه به ميزان مقرر، در مناطق محروم كشور خدمت کنند. اين سهميه تا سال1391 [1389] كه قانون برقراري عدالت آموزشي تصويب شد، وجود داشت و هر سال عده اي با استفاده از اين سهميه وارد دوره دستياري مي‌شدند.
2ـ در سال 1382، شوراي آموزش پزشكي و تخصصي وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي (كه به موجب قانون مصوب 1352، تشكيل و اختيار سياستگذاري و وضع مـصوبه در امور آموزش تخصـصي پزشكي را دارد) طي نشـست 58 خود، در بند الف موضوع 4، سهميه مناطق محروم را كه تا آن زمان 10% بوده است، به 25% افزايش مي‌دهد.
3ـ در سال1383، شخصي به نام آقاي محسن فدايي‌عراقي، طي دادخواستي كه به هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، تقديم مي‌كند به مصوبه مذكور اعتراض كرده و بيان مي‌دارد كه، افزايش سهميه مناطق محروم، موجب مي‌شود كه سهميه افرادي كه به طور آزاد در آزمون شركت مي‌كنند و تمايل به استفاده از سهميه مناطق محروم ندارند كاهش يابد و اين عادلانه نيـست. لذا ابطال مصوبه نـشست 58 شـوراي آموزش تخصصي و پزشكي در قسمت مربوط به افزايش سهميه مناطق محروم را درخواست مي‌كند، بدون اينكه ذكر كند كه مصوبه مذكور برخلاف كدام قانون است.
4ـ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، در مقام رسيدگي به دعواي مزبور طي دادنامه‌هاي شماره 505 و 504 (مورخ 1386/8/7) اعلام مي‌كند كه مستنبط از مفاد ماده 14 قانون خدمات پزشكان و پيراپزشكان اين است كه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي اختيار افزايش سهميه مناطق محروم را به تناسب نياز آن مناطق دارد «... بنابراين مصوبه شماره پنجاه و هشت نشست شوراي آموزش پزشكي و تخصصي مورخ 1382/8/17، در قسمت مربوط به افزايش سهميه پزشكان مناطق فوق‌الذكر مغايرتي با قانون ندارد».
5 ـ اما در ادامه دادنامه مزبور، هيأت عمومي بدون عنايت به مصوبه نشست 58 و بدون اينكه مورد درخواست شاكي باشد، اظهارنظري مي‌كند كه بعدها برداشت نادرست از آن، مشكلات عديده‌اي را براي وزارت بهداشت ايجاد مي‌كند كه شرح آن خواهد آمد. در قسمت (ب) دادنامه 505 و 504 هيأت عمومي با عبارت كلي و مبهم و بدون ذكر دقيق بند يا ماده خاص از مصوبه، اين گونه آمده است كه: «...مصوبه مورد اعتراض در قسمتي كه طول خدمت پزشكان متخصص را پس از اخذ تخصص در مناطق محروم و نيازمند، بيش از مدت مقرر در قانون تعيين كرده است، مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات شوراي آموزش پزشكي و تخصصي در وضع مقررات دولتي تشخيص داده مي شود و اين قسمت از مصوبه مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسي و ماده 19 و 42 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‌گردد».
در حالي كه چنانكه گفته شد، اولاً: در مصوبات نشست 58 شوراي آموزش پزشكي و تخصصي، هيچ‌گونه مصوبه‌اي راجع به اخذ تعهد از پذيرفته‌شدگان سهميه مناطق محروم، وجود ندارد. ثانياً: بر فرض وجود چنين مصوبه‌اي ابطال آن مورد درخواست شاكي نبوده است.
به هر حال رويكرد هيأت عمومي، در آن قسمت از دادنامه و برداشت ناصواب از آن، موجب مي‌شـود كه بعداً آرايي از سوي هـيأت عمومي و شـعب ديوان، در خـصوص پذيرفته‌شدگان سهميه زنان (كه سهميه‌اي جداگانه است) صادر شود و موجبات تضييع حقوق بيت‌المال شده، مشكلات عديده براي وزارت بهداشت را فراهم كند.
6 ـ توضيح آن كه به موجب قانون تخصيص سهميه براي زنان در پذيرش دستياري در رشته‌هاي تخصصي پزشكي مصوب 1372، وزارت بهداشت، موظف شده است 25% از سهميه پذيرش دستياري در رشته‌هاي خاص (مذكور در آن قانون) را به زنان اختصاص دهد. به موجب تبصره آن قانون، استفاده‌كنندگان از سهميه مزبور متعهدند بعد از فراغت از تحصيل در مناطق محروم و نيازمند خدمت کنند.
7ـ در قانون تخصيص سهميه زنان، ميزان تعهد خدمت پزشكان استفاده‌كننده از سهميه زنان معين نشده است. شوراي آموزش پزشكي و تخصصي در همان نشست 58 سال 1382، در بند 11 از مصوبات خود ميزان تعهد استفاده‌كنندگان از سهميه زنان را سه (3) برابر مدت تحـصيل، تعيين كرده است. بعداً اين بند به بند 11 مصوبه نشست 58 شورا معروف مي‌شود.
8 ـ در سال 1387، خانمي به نام هدي كدخدازاده، كه با استفاده از سهميه زنان (موضوع قانون 1372) وارد دوره دستياري شده است و مطابق بند 11 مصوبه نشست 58 شوراي آموزش پزشكي و تخصصي به ميزان سه برابر تحصيل متعهد به خدمت بوده است، دادخواستي تقديم هيأت عمومي مي‌كند و از آن مرجع ابطال بند 11 مصوبه مذكور را تقاضا مي‌كند. هيأت عمومي، با برداشت ناصواب از دادنامه 505 و 504 (كه شرح آن گذشت) با اين استدلال كه موضوع قبلاً رسيدگي شده است و مشمول امر مختومه است به استناد ماده 39 قانون ديوان عدالت اداري، دادنامه شماره 360 (مورخ 1388/4/31) داير بر رد دادخواست را صادر مي‌كند.
همچنين در تاريخ 1388/9/28، در مقام رسيدگي به شكايت خانم نازنين محمدزماني (پذيرفته شده سهميه زنان) داير به ابطال بند 11 مصوبه نشست 58، هيأت عمومي ديوان باز بر مبناي اعتبار امر قضاوت شده و مستنداً به دادنامه‌هاي شماره 505 و 504 (1386/7/8) و دادنامه شماره 360 (مورخ 1388/4/31) دادنامه شماره 688 (مورخ 1388/9/28) داير به رد دادخواست را صادر مي‌كند.
بدينـسان شکايتهاي بسياري تقديم هيأت عمومي ديوان شده است و ديوان هر بار بر مبناي ماده 39 قانون ديوان و به استناد دادنامه‌هاي قبلي قرار رد دادخواست صادر مي‌كند.
9ـ به دنبال آن، بسياري از كساني كه با استفاده از سهميه زنان وارد دوره دستياري شده‌اند و بر مبناي ضوابط و مقررات فوق، تعهد رسمي سپرده‌اند كه به ميزان سه برابر مدت تحصيل در مناطق محروم خدمت كنند در شعب مختلف ديوان شكايت كرده و ابطال تعهدات خود را خواستار شده و شعب مزبور نيز برخلاف مقررات، صرفاً بر مبناي رأي هيأت عمومي ديوان (دادنامه‌هاي 504 و 505 هيأت عمومي)، حكم به ورود شكايت و ابطال تعهد صادر كرده‌اند (حدود 50 رأي به همين منوال صادر شده است و كماكان ادامه دارد). اين امر موجب ورود خسارت بسيار به بيت‌المال و تضييع حقوق مردم (به ويژه مناطق محروم) شده است و مشكلات بسياري را در جهت تأمين نيروي متخصص موردنياز مناطق محروم براي وزارت بهداشت ايجاد كرده است.
10ـ توضـيح اين كه به منظور تأمين نياز مناطق كم‌تر توسعه‌يافته و محروم كشور به متخصصان رشته‌هاي مختلف پزشكي و تأمين سلامت همه اقشار جامعه،‌ قانونگذار سهميه‌هاي خاصي را در دوره دستياري ايجاد كرده بود تا كساني كه با استفاده از اين امتياز وارد دوره دستياري شده‌اند، متقابلاً متعهد شوند در مناطق محروم خدمت کنند و بدين وسيله نيروي متخصص موردنياز مناطق محروم تأمين شود. يكي از آن سهميه‌ها، سهميه زنان است و ديگري سهميه مناطق محروم.
الف ـ سهميه زنان : در سال 1372، « قانون تخصيص سهميه براي زنان در پذيرش دستياري رشته‌هاي تخصصي پزشكي» به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. به موجب قانون فوق وزارت بهداشت مكلف شد، حداقل 25% از سهميه پذيرش دستيار در رشته‌هاي...، را به خانم‌ها اختصاص دهد و در قبال اين امتياز (كه قانونگذار به خانمهايي كه از اين سهميه استفاده مي‌كنند، داده است) آنان را متعهد ساخت تا در مناطق محروم و نيازمند كشور خدمت کنند.
چنان كه گفته شد شوراي آموزش پزشكي و تخصصي كه به موجب قانون مصوب مجلس در سال 1352 تشكيل شده و مرجع عالي و صالح، براي هر نوع تصميم‌گيري در مورد آموزش تخصصي پزشكي است در سال 1382 و در همان نشست پنجاه و هشتم خود، مصوبه‌اي را تصويب كرد كه به موجب آن استفاده‌كنندگان از سهميه زنان، متعهد شدند به ميزان سه برابر مدت تحصيل در مناطق محروم خدمت كنند و بر اين اساس از پذيرفته‌شدگان سهميه فوق، تعهد مزبور اخذ شده است.
ب: سهميه مناطق محروم: از سوي ديگر در سال 1375، قانون خدمت پزشكان و پيراپزشكان به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است. در ماده 14 قانون مزبور قانونگذار، باز به منظور تأمين نياز مناطق محروم كشور، وزارت بهداشت را مكلف كرده است سهميه جداگانه‌اي را براي مناطق محروم و نيازمند كشور اختصاص دهد. كه اين سهميه جداي از سهميه‌هاي قبلي (از جمله سهميه زنان و ايثارگران) است و داوطلبان زن و مرد مي‌توانند با تقبل شرايط آن از اين سهميه استفاده كنند. به موجب قسمت آخر ماده مزبور دستياراني كه با استفاده از سهميه مناطق محروم، در دوره دستياري پذيرفته شده‌اند متعهدند بعد از فراغت از تحصيل حسب‌مورد، نصف يا برابر طول دوره تحصيل در مناطق محروم خدمت کنند.
11ـ چنان كه گفته شد در سال 1383 شخصي به نام محسن فدايي‌عراقي دادخواستي تقديم هيأت عمومي مي‌كند و خواسته خود را «ابطال مصوبه نشست 58 شوراي آموزش پزشكي و تخصصي دائر بر افزايش سهميه مناطق محروم از 10% به 25%» را ذكر مي‌كند. اما هيأت عمومي ديوان در دادنامه شماره 505 و 504 مورخ 1386/7/8، اين خواسته شاكي را وارد ندانسته، حكم به رد آن صادر مي‌كند و در كمال تعجب و بدون اين كه شاكي تقاضا كرده باشد با عبارت كلي و مبهم و بدون ذكر دقيق بند يا ماده، اعلام مي‌كند كه «...مصوبه مورد اعتراض، در قسمتي كه طول خدمت پزشكان متخصص را ... پس از اخذ تخصص، در مناطق محروم و نيازمند بيش از خدمت مقرر در قانون تعيين كرده است، مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات شوراي آموزش پزشكي و تخصصي در وضع مقررات دولتي تشخيص داده و اين قسمت از مصوبه مذكور ابطال مي گردد».
اين در حالي است كه مصوبه مذكور، در خصوص استفاده‌كنندگان از سهميه مناطق محروم و اين كه تعهد آنها به چه ميزان است، هيچ مقرره‌اي ندارد و اصولاً وزارت بهداشت هيچ مصوبه‌اي راجع به ميزان تعهد استفاده‌كنندگان از سهميه مناطق محروم ندارد. آنچه در مصوبه مورد اعتراض راجع به استفاده‌كنندگان از سهميه مناطق محروم است، بند الف موضوع 4 مصوبه است كه ميزان سهميه مناطق محروم را تا 25% افزايش داده است و ديوان اعلام كرده كه خلاف قانون نيست.
اما بند 11 مصوبه كه بعداً در آراي هيأت عمومي اعلام مي‌شود كه ابطال شده است، در خصوص تعهد استفاده‌كنندگان از سهميه زنان است كه خلاف هيچ قانوني نيست.
با عنايت به مراتب فوق نظر به اين كه:
اولاً: نشست58 شوراي آموزش پزشكي و تخصصي (سال 1382) هيچ مقرره و مصوبه‌اي راجع به اخذ تعهد يا ميزان تعهد استفاده‌كنندگان از سهميه مناطق محروم ندارد.
ثانياً: آقاي محسن فدايي عراقي صرفاً از آن قسمت از مصوبه نشست 58 شورا كه سهميه مناطق محروم را از 10% به 25% افزايش داده است، شكايت داشته و ابطال آن را خواستار شده است. اما در مورد اخذ تعهد از استفاده‌كنندگان سهميه مناطق محروم (و به طريق اولي استفاده‌كنندگان از سهميه زنان) هيچ اعتراضي نداشته و خواسته وي نبوده است. بنابراين هيأت عمومي بدون درخواست شاكي، حق ورود به موضوع و رسيدگي و صدور راي در اين خصوص را نداشته است.
ثالثاً: بند 11 مصوبه نشست 58 شوراي آموزش پزشكي و تخصصي، در مورد اخذ تعهد از استفـاده‌كنندگان از سهميه زنان است (كه به ميزان سه برابر مدت تحصيل معين شده است) و در هيچ قانوني ميزان تعهد استفاده‌كنندگان از سهميه زنان معين نشده است، بلكه قانون، تعيين ميزان آن را به نظر وزارت بهداشت واگذار كرده است و مصوبه مذكور با هيچ قانوني مخالف نيست، بنابراين دادنامه شماره 505 و 504 مورخ 1386/7/8 هيأت عمومي ديوان در آن قسمت كه ناظر به ابطال مصوبه نشست 58 شوراي آموزش پزشكي، تخصصي، راجع به اخذ تعهد از پزشكان متخصص براي انجام خدمت در مناطق محروم است، برخلاف قانون و مقررات صادر شده است و اين امر موجب صدور آراي متعدد ديگر برخلاف قانون شده و مشكلات عديده‌اي را براي نظام سلامت ايجاد كرده و موجب شانه خالي كردن عده بسياري (كه با استفاده از امتياز سهميه زنان وارد دوره تخصص شده‌اند) از انجام تعهد شده است. بر اين اساس خواهشمند است، بر مبناي ماده 53 قانون ديوان عدالت اداري، موضوع مجدداً در هيأت عمومي مطرح و نسبت به ابطال آن قسمت از رأي معترض‌عنه (دادنامه شماره 505 و 504 مورخ 1386/7/8) اتخاذ تصميم گردد و جلو سوء استفاده افراد بيشتر گرفته شود.»
مفاد رأي معترضٌ‌عنه به قرار زير است:
«مقدمه: شاکي به شرح دادخواستهاي تقديمي اعلام داشته است که به استناد ماده 14 قانون خدمت پزشکان و پيراپزشکان مصوبه 1375/2/12 مجلس شوراي اسلامي، وزارت بهداشت موظف است به منظور تربيت پزشک متخصص مورد نياز مناطق محروم کشور به هنگام پذيرش دستيار تخصصي سهميه‌هاي جداگانه‌اي براي مناطق محروم و نيازمند کشور اختصاص دهد. دستياران استفاده‌کننده از سهميه مذکور موظفند برابر طول دوره تخصص به عنوان خدمات قانوني موضوع اين قانون در نقاط مربوط خدمت انجام دهند، از سال 1375 تا کنون هر سال معادل 10% از سهميه هر رشته به طور جداگانه براي اين منظور در نظر گرفته شده است. اما بر اساس مصوبه مورد شکايت سهميه مذکور از 10% به 25% افزايش داده شده و تعهدات قانوني فوق را به 3 برابر مدت تحصيل افزايش داده است. اين اقدامات مغاير با قانون مذکور بوده و ابطال مصوبه پنجاه و هشتمين نشست شوراي آموزش پزشکي و تخصصي مورخ 1382/7/18 در خصوص مناطق محروم مورد تقاضا است. سرپرست دفتر امور حقوقي وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي در پاسخ به شکايت مذکور طي نامه‌هاي شماره 58662/ح/ن ـ 1384/3/21 و 54654/ح/ن ـ 1384/3/18 اعلام داشته‌اند: 1ـ بر اساس نيازسنجي در سطح کشور و جهت تأمين احتياجات درماني و بهداشتي مناطق نيازمند، ميزان سهميه نيروهاي متقاضي آموزش تخصصي تعيين مي‌گردد و در راستاي آن هدف، تحقق عدالت و تأمين سلامت آحاد افراد جامعه در نقاط دورافتاده کشور مدنظر قرار مي‌گيرد. 2ـ ايجاد سهمـيه خاص و امکانات تحصيل رايگان در مقاطع تخصص پزشکي و همچنين الزام به اخذ تعهد دستياري از متقاضيان سهميه‌هاي مذکور به موجب مواد 7 و 8 قانون پيش گفت صورت مي‌گيرد. شوراي آموزش پزشکي و تخصص کشور با اختيارات حاصله از ماده يک قانون تشکيل شوراي مزبور مصوب 1352 با بررسي و تعيين احتياجات آموزش پزشکي و نيروي انساني لازم در رشته‌هاي پزشکي و علوم وابسته و تخصصهاي پزشکي ضوابط جاري را با ايجاد سهميه‌هاي خاص مورد نظر به منظور افزايش بازدهي و تربيت بهينه نيروهاي مورد نياز بخش بهداشتي درماني کشور مصوب نموده است. 3ـ در ماده 6 قانون تشکيلات و وظايف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي (برنامه‌ريزي به منظور توزيع مناسب و عادلانه نيروي انساني و ساير امکانات کشور با تأکيد بر اولويت برنامه‌هاي بهداشتي و رفع نياز مناطق محروم و نيازمند) جزء وظايف اين وزارتخانه قلمداد شده است و طبق وظايف ذاتي و محوله مندرج در قوانين موضوعه به جهت توسعه و تعميم آموزش پزشکي و اعمال وظايف سياستگذاري، برنامه ريزي، هدايت و نظارت بر ارزشيابي سطح کمي و کيفي آموزش پزشکي و به منظور انصاف در اعمال توزيع امکانات پزشکي در ارائه خدمات به اقشار مختلف جامعه، تصميمات عديده‌اي از طرف اين وزارتخانه اخذ گرديده است که مراتب مورد اشاره نيز در چهارچوب آن گنجانده مي‌شود. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‌البدل شعب ديوان تشکيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‌نمايد.