راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/89/343 ،مورخ 1391/8/28

تاريخ دادنامه: 1391/7/24 شماره دادنامه: 517 کلاسه پرونده: 89/343
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: خانم شکوفه ساده خو
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبة مورخ 1386/10/10 کميته فني کميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در شهر اراک
گردش کار: خانم شکوفه ساده‌خو به موجب دادخواستي ابطال مصوبه مورخ 1386/10/10 کميته فني کميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«اينجانب تقاضاي احداث ساختمان طبق ضوابط باغ بنا در 504 مترمربع از ملک خود که در بافت داخل شهر واقع و متروکه شده است لکن در سند آن باغ قيد شده است را نموده‌ام که شهرداري اراک به استناد مصوبه مورخ 1386/10/10 شوراي عالي شهرسازي و معماري استان مرکزي، مالکان اراضي با کاربري باغ بنا و يا مالکاني را که سند آنها باغ بوده و متقاضي احداث باغ بنا هستند را موظف به واگذاري 25% الي 45% از مساحت اراضي خود به طور رايگان (يا معادل وجه آن را) به شهرداري کرده است. چنين مواردي در قوانين مصوب وجود ندارد و منطبق با هيچ يک از مقررات موضوعه نيست و وجاهت قانوني ندارد و مغاير اصل تسليط و مالکيت است. مضافاً به اين که تأمين تأسيسات رفاهي و خدمات عمومي و ايجاد معابر مورد نظر کميسيون با تملک اراضي مورد نياز بر حسب مورد طبق قوانين مرتبط با طرحهاي عمومي و خدماتي شهري پيش‌بيني شده و قانون خاص دارد. لذا با عنايت به موارد فوق رسيدگي و صدور حکم به ابطال مصوبه مذکور مورد استدعاست. بالاخص که نظير چنين مصوباتي قبلاً هم توسط ديوان عدالت اداري ابطال شده است و آن را خارج از حدود و اختيارات کميسيون مذکور دانسته است.»
در پاسخ به اخطاري که اداره کل هيأت عمومي در اجراي ماده 38 قانون ديوان عدالت اداري براي شاکي فرستاده است، نامبرده به موجب لايحه‌اي که به شماره 1394/711/د41ـ 1389/7/4 ثبت دفتر انديکاتور هيأت عمومي شده، اعلام کرده است که:
«احتراماً، در پاسخ به اخطار رفع نقص پرونده کلاسه هـ ع/89/343 ـ 1389/5/30 در وقت مقرر مراتب به شرح ذيل اعلام مي‌شود:
1ـ با عنايت به اعتبار اصل تسليط و مالکيت مشروع و اين که کميسيون ماده 5 مسکن و شهرسازي اختيار الزام اشخاص به واگذاري قسمتي از زمين يا پرداخت قيمت معادل آن را به شهرداري به منظور اخذ پروانه ساخت بلاعوض (آن هم برابر ضوابط باغات) علاوه بر عوارضهاي متعلق جاري و قانوني را ندارد، لذا مصوبه مذکور خلاف اصل مالکيت مشروع افراد و قاعده تسليط و شرع است (خصوصاً با توجه به محدوديتي که براي ساخت با ضوابط باغي وجود دارد)
2ـ کميسيون مذکور اخذ 25% مساحت اراضي يا بهاي آن را به عنوان ايجاد معابر و تأسيسات رفاهي و خدماتي اعلام کرده است که اين قبيل اراضي به علت قرار گرفتن در وسط بافت شهري و واحدهاي مسکوني تأسيسات رفاهي و شهري و معابر شکل گرفته و به فرض نياز حسب مورد قوانين مرتبط با طرحهاي عمومي و خدمات عمومي در قوانين خاص خود پيش‌بيني شده است و اعمال مي‌شود. لذا مصوبه مذکور متضمن محدود کردن حق مالکيت افراد است و خارج از حدود و اختيارات کميسيون ماده 5 به نظر مي‌رسد.»
متن مصوبه مورد شکايت به شرح زير است:
«1ـ ضوابط عمومي:
به منظور تشويق مالکان باغات و اراضي باغ بنا و اماکن احداث بنا در باغات و اراضي با کاربري باغ ـ بنا و يا داراي سند باغ که فاقدکاربري عمومي هستند، احداث بناي مسکوني و جهانگردي و پذيرايي با سطح اشغال و تعداد طبقات و تراکمي که در بند 2 همچنين ضوابط مشخص شده و مشروط به آزاد سازي معابر و اصلاح سند و سپردن تعهد رسمي و قانوني مبني بر حفظ و احياي باقي مانده باغ و قبول اين که در صورت هر گونه اقدام براي تغيير کاربري يا تخريب باقي مانده باغ سطح مزبور بدون قيد و شرط توسط شهرداري به فضاي سبز عمومي تبديل شود مجاز مي‌باشد.
با توجه به نياز ساکنان آتي اراضي مورد نظر به خدمات عمومي و به منظور مشارکت مالکان اراضي مورد بحث در تأمين اين کاربريها، در ازاي بهره‌وري از امکانات شهري، با تصويب شوراي شهر، مالکان اين گونه اراضي که کاربري با وضع موجود يا سند آنها باغ بوده و متقاضي احداث بنا مي‌باشند معادل 25 درصد مساحت قبل از عقب‌نشيني اراضي خود را براي سهم ايجاد معابر و تأسيسات رفاهي و خدمات عمومي به شهرداري واگذار نمايند.
تبصره: در محدوده باغات موسوم به جهانگيري انتهاي خيابان امام خميني(ره) 45% مساحت اراضي قبل از عقب نشيني براي سهم ايجاد معابر و ... واگذار نمايند.
توضيح1ـ شهرداري موظف است اراضي يا وجوه دريافتي معادل را صرفاً جهت ايجاد معبر و احداث تأسيسات رفاهي و خدمات عمومي مورد نياز همان محدوده به مورد مصرف رساند. تصويب مواردي که تعويض و يا فروش اراضي واگذاري به سبب نامناسب بودن اندازه و يا محل آن و يا به هر دليل منطقي ديگر، ضروري تشخيص داده شود به عهده شوراي اسلامي شهر خواهد بود.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس سازمان مسکن و شهرسازي [راه و شهرسازي] استان مرکزي به موجب لايحه شماره 6359/7ـ1388/3/20 توضيح داده است که:
«احتراماً، عطف به مرقومه شماره 27/87/588 ـ1387/7/20 و مرقومه شماره 27/87/588 ـ 1388/3/4 در مورد شکواييه خانم شکوفه ساده‌خو که از طريق شهرداري اراک به منظور پاسخگويي به دبيرخانه کميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران ارسال شده است، به استحضار مي‌رساند:
1ـ چنانچه استحضار داريد برابر قسمت اخير ماده 101 قانون شهرداري الحاقي 1345/11/27 معابر و شـوارع عمومي که در اثر تفکيک اراضي احداث مي‌شود متعلق به شهرداري است و شهرداري در قبال آنها به هيچ عنوان وجهي به مالک اراضي پرداخت نخواهد کرد.
2ـ مستفاد از قسمت الف ماده 5 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد کاربري مسکوني براي امر مسکن به شرکتهاي تعاوني مسکن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381/5/6، تفکيک اراضي و املاک در داخل محدوده قانوني شهر و حريم شهر از نظر رعايت مصوبات طرحهاي جامع و هادي شهري با شهرداري است. ديگر اين که شهـرداريها مکلفند در مقابل تقاضاي تفکيک باغ يا مزرعه داخل محدوده قانوني شهر بر اساس دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري مصوب 1366/6/22 عمل کنند. يعني اين که مالکان در درجه اول حق تغيير و تبديل مزارع و باغات را ندارند و اگر اصرار داشته باشند که اراضي مذکور را تفکيک يا افراز (تقسيم) کنند مکلف به اجراي ضوابط وزارت مسکن و شهرسازي مي‌باشند. استحضار داريد که باغات يا اراضي که پيش از 1360/12/27 (زمان تصويب قانون اراضي شهري) باغ بوده‌اند و در حال حاضر در سند مالکيت آنها باغ مي‌باشند، اکثريت قريب به اتفاق در منتهي‌اليه محدوده قانوني شهر قرار دارند و فاقد خدمات عمومي و شوارع عمومي و گذربندي هستند. تصديق خواهيد فرمود تفکيک اين گونه اراضي به صدها قطعه زمين باعث خواهد شد که در آينده واحدهاي مسکوني فراوان تري در اراضي تفکيکي مذکور احداث شود و هزاران نفر در ساختمانهاي احداثي مذکور اسکان يابند. اسکان هزاران شهروند در منتهي اليه شهر يقيناً شهرداري محل را با مشکلات عديده‌اي روبرو خواهد کرد زيرا مکلف خواهد شد که خدمات شهري را به يک يک واحدهاي مسکوني احداثي برساند.
مستفاد از مقررات قانون زمين شهري و آيين‌نامه اجرايي آن، مالکان اين نوع از اراضي مکلفند که با نظر وزارت مسکن و شهرسازي نخست تأسيسات زير بنايي (آماده‌سازي) اراضي خود را به وجود آورند سپس مبادرت به فروش اراضي تفکيک شده خود بنمايند. کميسيون موضوع ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب سال 1352 در جلسه مورخ 1386/10/10 خود مالکاني را که تمايل به تفکيک اراضي مانحن‌فيه دارند وادار کرده است تا به جاي احداث تأسيسات زيربنايي و قابل زيست کردن اراضي خود، 25% اراضي موصوف را در حق شهرداري انتقال دهند تا شهرداري محل در قبال احداث تأسيسات زير بنايي (آماده سازي) مسؤوليت داشته باشد نه مالکان. بديهي است اقدام به واگذاري 25% اراضي به شهرداري محل اختياري است نه اجباري. يعني اگر مالکان تقاضا يا قصد تفکيک اراضي خود را نداشته باشند هيچ زميني را به شهرداري واگذار نمي‌کنند و در مقابل مکلف به عدم تغيير و تبديل اراضي خود مي‌باشند.
3ـ طرح اصلاح ماده 101 قانون شهرداريها در جلسه علني روز چهارشنبه 1388/1/26 مجلس شوراي اسلامي در دستور کار نمايندگان مجلس شوراي اسلامي قرار گرفته و در نهايت کليات آن به تصويب اکثريت نمايندگان رسيده است. در اصلاحيه مذکور شهرداريها مکلف شده‌اند که از 20 تا 25 درصد زمين در قبال تفکيک و اجراي ماده 101 قانون شهرداريها از مالکين مطالبه کنند. اين موضوع نشانگر اين است که قوه قانونگذاري مملکت نيز با موضوع به صورت کارشناسانه و دقيق برخورد کرده است.»
در اجراي ماده 41 قانون ديوان عدالت اداري، نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان در خصوص موضوع استعلام شد که به موجب نامه شماره 41483/30/89 ـ 1389/11/20 قائم مقام دبير شوراي نگهبان به قرار زير مي‌باشد:
«موضوع مصوبه مورخ 1386/10/10 کميته فني کميسيون ماده پنج شهرداري اراک در قسمت اختصاص 25 درصد يا 45 درصد از زمين متقاضيان احداث بنا که سند املاک آنها باغ مي‌باشد، در جلسه مورخ 1389/11/6 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر فقهاي معظم به شرح ذيل اعلام مي‌گردد:
اطلاق مصوبه نسبت به مواردي که مقادير مقرر در مصوبه زائد بر نياز باشد، خلاف موازين شرع شناخته شد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.