راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره ه-/88/423 ،مورخ 1391/5/14

تاريخ دادنامه: 1391/4/26 شماره دادنامه: 227 کلاسه پرونده: 88/423
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي مرتضي محمدخان
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره61607/ت41506ه- - 1388/3/20 هيأت وزيران
گردش کار: آقاي مرتضي محمدخان، رئيس شوراي عالي کارشناسان رسمي دادگستري به موجب دادخواستي، ابطال مصوبه شماره 61607/ت41506ه- - 1388/3/20 هيأت وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته مفاداً توضيح داده است که:
احتراماً، به استحضار مي‌رساند، اخيراً هيأت وزيران اقدام به تغييراتي در عبارات و کلمات متن بعضي از مواد آيين‌نامه مصوب قبلي خود يعني «آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناسان رسمي» به شماره 49327/ت3904/ه- مورخ 1387/4/5 کرده است.
تغييرات صورت گرفته در مواد آن آيين‌نامه که عمدتاً در 6 مورد با حذف کلمه «رسمي» پس از واژه هاي «کارشناس» يا «کارشناسان» و يا بعد از عبارت «در سطح استان» منعکس در مواد مختلف آيين‌نامه است هم اکنون به عنوان «اصلاح آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناس رسمي» و با شماره 61607/ت41506/ه- - 1388/3/20 در مراجع ذي‌ربط اجرايي کشور در حال اجرا است. اگر چه هيأت وزيران طبق وظايف قانوني خود بويژه مطابق اختيارات مصرحه در اصل 138 قانون اساسي در تصويب آيين‌نامه و اصلاح آيين‌نامه سابق التصويب خود مجاز است ولي آن گونه اصلاح آيين‌نامه که با حذف واژه و يا کلماتي از مواد آيين‌نامه اصلي بوده و تاثيرگذار در اجراي قوانين مربوط و حتي مغاير با مفاد آن قوانين است بلاشک از مصاديق بارز مصوبه خلاف قانون است و بعلاوه اجراي آن تبعات منفي بسياري را براي وزارتخانه ها و ساير دستگاههاي اجرايي ذي‌ربط به بار خواهد آورد زيرا: اولاً: با مجاز و يا مکلف شدن کليه وزارتخانه‌ها و شرکتهاي دولتي و بانکها و ساير مراجع مذکور در ماده يک آيين‌نامه اصلي يعني آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناس رسمي به کسب نظريه از کارشناسان «غيررسمي» که يا در قلمرو مديريت آن دستگاههاي اجرايي اشتغال دارند و يا به نحو موردي به اظهارنظر کارشناسي و در محدوده مديريت آنان مي‌پردازند، دقيقاً نمي‌توان به صائب و به واقع بودن نظر کارشناسي آنان که «غيررسمي» هستند اطمينان کرد و نظر آنان را تضمين و تأمين‌کننده حقوق دولتي و عمومي دانست خصوصاً اظهارنظرهايي که راجع به ارزش اموال و ارزيابي سهام و خريد و فروشهاي خاص دستگاههاي اجرايي است، ....
ثانياً: تغييرات و اصلاحات انجام شده با مفاد آيين‌نامه لازم‌الاجراي اصلي يعني «آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناس رسمي» بويژه با مفاد ماده 2 آن و تکاليف تعيين شده براي هيأتهاي مذکور در اين ماده به علت حذف شدن واژه «رسمي» از عناوين کارشناس يا کارشناسان رسمي معارض است و با اجراي آن، هيأتهاي مورد نظر نمي‌توانند به مفاد آن ماده و ماده 3 در جهت احراز صلاحيت کارشناسي اقدام کنند.
ثالثاً: مهمتر اين که اجراي آيين‌نامه اصلاحي مذکور، با حذف کلمه رسمي در شش مورد با قوانين لازم‌الاجراي متعدد مخالف و مغاير است که ذيلاً به تعدادي از آنان اشاره مي‌کند:
1- مغايرت با بند 4 ماده 79 قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1366 (بخش 3- ماده معاملات دولتي)
2- مغايرت با لايحه قانوني خريد و تملک اراضي و املاک براي اجراي برنامه عمراني و نظامي مصوب سال 1358 شوراي انقلاب.
3- مغايرت با قانون نحوه تقويم ابنيه، املاک، اراضي مورد نياز شهرداريها مصوب سال 1370
4- مخالفت با قانون برگزاري مناقصات مصوب سال 1383 خصوصاً با مفاد بند ب ماده 29 آن قانون
5 - مخالفت با ماده واحده قانون تعيين تکليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده 56 قانون جنگلها و مراتع کشور مصوب سال 1367.
6 - مباينت با اساسنامه قانوني شرکت ملي نفت ايران مصوب خرداد سال 1356 براي تعيين ميزان خسارات وارده به مالک دولتي و غيره خصوصاً مغايرت با بندهاي ب و ج و بعد ماده 12 و تبصره هاي آن (خصوصاً شق 3 بند د ماده 12).
7- مباينت با لايحه قانوني راجع به جلوگيري از انجام اعمال حفاريهاي غيرمجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشياء عتيقه مصوب ارديبهشت ماه 1358 شوراي انقلاب.
8 - مغايرت با مفاد تبصره 9 ماده 9 قانون زمين شهري مصوب سال 1366 در مورد تعيين بهاي اعيانيهاي احداثي در اراضي
9- مخالفت با صراحت ماده 18 قانون کانون کارشناسان رسمي دادگستري مصوب سال1381 که دستگاههاي اجرايي مذکور در اين ماده را مکلف کرده است که در تمامي موارد لازم براي کسب نظريه کارشناسي از وجود کارشناسان رسمي استفاده کنند ضمناً آيين‌نامه اصلاحي با قوانين و مقررات ديگر از جمله با مقررات مربوط در معاملات بانکهاي دولتي نيز مغايرت دارد.
بنا به مراتب و مستنداً به اختيارات قانوني آن ديوان منصوص در اصل 170 و 173 قانون اساسي و با توجه به مقررات قانون ديوان عدالت اداري بويژه ماده 42 آن قانون و تصريحات ماده 1 و بند 1 ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي صدور حکم بر ابطال اصلاح آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناس به شماره 61607/ت41506/ه- مورخ 1388/3/20 مصوب هيأت وزيران را دارد.
متعاقب دادخواست مذکور، شاکي در لايحه تکميلي اعلام کرده است که:
با سلام و تحيات: پيرو درخواست تقديمي راجع به بر خلاف قانون بودن مصوبه شماره 61607/ت41506/ه- مورخ 1388/3/20 هيأت وزيران و تقاضاي ابطال آن، که پرونده مربوطه به کلاسه 88/423 در آن هيأت مطرح رسيدگي است و نيز پيرو نامه شماره 7650/ش - 1388/7/26 اين شورا صادر شده به دبيرخانه آن هيأت عمومي، مبني بر اين که معاونت حقوقي و امور مجلس و تفريغ بودجه ديوان محاسبات کشور نيز طي نامه شماره 331/20000 مورخ 1388/7/8 صريحاً موارد خلاف قانون بودن مصوبه شماره فوق هيأت وزيران را تأييد کرده است اينک علاوه بر دلايل و جهات اعلام شده در دادخواست تقديمي موارد ديگر خلاف قانون بودن آن مصوبه را که به عنوان « اصلاح آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناسان رسمي» ناميده شده است ذيلاً اعلام مي‌دارد تا مورد امعان نظر و عنايت بيشتر اعضاي آن ديوان قرار گرفته و در صدور حکم به ابطال آن تسريع فرمايند.
موارد ديگر خلاف قانون بودن مصوبه شماره 61607/ت41506/ه- - 1388/3/20 هيأت وزيران و ضرورت ابطال آن
چون در بند يک آن مصوبه صريحاً عنوان آيين‌نامه به اين شرح تغيير يافت:
«... 1- عنوان آيين‌نامه به آيين‌نامه نحوه قيمت کارشناس براي دستگاههاي اصلاح مي‌شود». بنابراين کاملاً روشن و محرز است که علاوه بر حذف کلمه «رسمي» از عنوان اوليه «آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناسان رسمي» که دلايل خلاف قانون بودن آن اقدام در دادخواست تقديمي تشريح و استدلال شد اساساً به لحاظ آن که عبارت جديد: «براي دستگاههاي دولتي» نيز به عنوان اوليه و اصلي اصلاح آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناسان رسمي افزوده شده است لذا محدوده مشمول آيين‌نامه را که فقط براي شرکتهاي دولتي و شرکتهاي موضوع ماده 4 قانون مديريت و خدمات کشوري مصوب سال 1386 بوده به کليه «دستگاههاي دولتي» تسري داده است و نتيجتاً وزارتخانه‌ها و ساير مراجع دولتي و حتي مراجع قضايي را که از دستگاههاي دولتي محسوب مي‌شوند نه شرکت دولتي مشمول آيين‌نامه ساخته است.
با اين ترتيب و با توجه به اين که اين تغيير عنوان آيين‌نامه که براي اجرا به دستگاههاي دولتي ابلاغ شده است:
اولاً: موجب آن شد که دستگاههاي دولتي نيز بتوانند در مواقع لزوم و ضروري از نظر کارشناسان و دارندگان مدارک غيرکارشناسي رسمي دادگستري و غير عضو کانونهاي کارشناسان رسمي دادگستري کشور (و فقط با داشتن مدرک ليسانس و بدون تجربه و گذراندن مراحل کارشناسي و آزمونهاي مربوطه) استفاده کنند.
ثانياً: تغييرعنوان آيين‌نامه با حذف کلمه «رسمي» از عنوان اصلي آيين‌نامه و افزايش محدوده شمول اجرايي آن موجب نفي قانون کارشناسان رسمي دادگستري مصوب سال 1381 قوه مقننه و حتي سبب بي توجهي و سلب پيشينه بيش از 70 سال فعاليتهاي کارشناسي در زمينه‌هاي موضوعات علمي و تخصصي کشور شده است که هيچ مجوز قانوني براي آن شيوه اقدام هيأت وزيران وجود ندارد.
ثالثاً: تغييرات آيين‌نامه‌اي مشروحه فوق در هيأت وزيران ضمناً مجوز ارجاع امور علمي و تخصصي مربوط به وزارتخانه‌ها و ساير دستگاههاي دولتي براي اظهارنظر کارشناسي به کارشناساني يا فارغ‌التحصيلاني شد که بدواً وثاقت و صلاحيت علمي و اخلاقي آنان و قبل از طي مراحل کارشناس رسمي شدن و ضوابط و معيارهاي پيش‌بيني شده در قانون کانون کارشناسان رسمي دادگستري رسيدگي و احراز نشده است.
رابعاً: در آيين‌نامه اصلاحي مصوب هيأت وزيران اختيار ارجاع امور کارشناسي توسط دستگاههاي دولتي به افراد و اشخاصي داده شده است که عموماً يا در همان دستگاههاي دولتي اشتغال و سابقه کار دارند يا جزء متصديان امور و دارندگان مشاغل مربوط به آن دستگاهها هستند.
خامساً: با پذيرش اين شيوه ارجاع امور کارشناسي و تخصصي به افراد شاغل و تابع دستگاههاي دولتي و يا با داشتن پيشينه خدمتي در آن دستگاهها بر اساس تغييرات آيين‌نامه اي مذکور و بدون احراز وثاقت و صلاحيت علمي و اخلاقي آنها در کميسيونهاي مربوطه و گذراندن ديگر مراحل کارشناسي رسمي پيش‌بيني شده در قانون کارشناسان و آيين‌نامه اجرايي آن نمي‌توان به صائب بودن نظرها وگزارشهاي کارشناسي آنان اطمينان يافت و آن نظرها و گزارشها را « تأمين و تضمين کننده حقوق عمومي و دولتي بويژه در راستاي ارزيابي اموال و املاک و سهام شرکتها و مؤسسات مشمول اصل 44 قانون اساسي دانست.
سادساً: تغييرات ايجاد شده در آيين‌نامه مذکور و اضافه کردن عبارت (براي دستگاههاي دولتي) به دنبال عبارت و عنوان (آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناس رسمي) و با حذف کلمه «رسمي» علاوه بر اين که مغاير با مفاد و مدلول اصل 138 قانون اساسي است به طور کلي مغاير با مفاد ماده 18 و ساير مواد قانون کانون کارشناسان رسمي دادگستري مصوب سال 1381 و آيين‌نامه اجرايي آن و مخالف قانون برگزاري مناقصات مصوب سال 1383 و بند 4 ماده 79 قانون محاسبات مصوب سال 1366 مربوط به معاملات دولتي و معاملات بانکهاي دولتي و ساير قوانين مشروحه در دادخواست تقديمي است.
بنا به مراتب و مستنداً به اختيارات قانوني آن ديوان، مصرحه در اصل 170 و 173 قانون اساسي و مشروحه در قانون ديوان عدالت اداري خصوصاً ماده 42 آن قانون و تصريحات ماده 1 و بند 1 ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي تسريع در صدور حکم بر ابطال مصوبه شماره 61607/41506/ه- - 1388/3/20 هيأت وزيران تحت عنوان « اصلاح آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناس» را دارد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مشاور و مديرکل دفتر امور حقوقي دولت معاونت حقوقي رئيس جمهور به موجب لايحه شماره 269265/8955 - 1388/11/25 توضيح داده است که:
«1- به موجب ماده (27) قانون نظام مهندسي و کنترل ساختمان مصوب 1374، ماده (27) قانون نظام مهندسي معدن مصوب 1379 و ماده (32) قانون تاسيس و سازمان نظام مهندسي کشاورزي و منابع طبيعي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1380 وزارتخانه‌ها و ... شرکتهاي دولتي مجاز به ارجاع امور کارشناسي به «مهندسان داراي پروانه اشتغال» همانند «کارشناس رسمي دادگستري» شده‌اند و بعلاوه مطابق اين مواد هيأت وزيران داراي اختيار قانوني براي تصويب ضوابط مربوط به اين موضوع است.
بنابراين صرف نظر از اين که تصويب‌نامه صدرالذکر صرفاً ناظر بر استفاده از خدمات کارشناس رسمي دادگستري، کارشناسان موضوع ماده (187) قانون برنامه سوم و مهندسان داراي پروانه اشتغال در شرکتهاي دولتي است و نه حسب ادعاي شاکي ناظر بر وزارتخانه‌ها و...، بنا به صراحت مجوزهاي قانوني ياد شده در استفاده از مهندسان داراي پروانه اشتغال، استناد به قوانين قبلي از جمله بند «4» ماده (79) قانون محاسبات عمومي مصوب 1366، لايحه قانوني خريد و تملک اراضي و املاک براي اجراي برنامه‌هاي عمراني و نظامي مصوب 1358، ماده واحده قانون تعيين تکليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده (56) محاسبات عمومي مصوب 1367 و ... با توجه به احکام مؤخر فاقد وجاهت حقوقي است.
صرف نظر از نکته فوق، اساساً برخي از قوانين مورد استناد شاکي ناظر به شرکتهاي دولتي نيست و در برخي از مستندات نيز واژه کارشناس به طور مطلق به کار رفته است.
2- مطابق ماده (18) قانون کارشناسان رسمي دادگستري مصوب 1381 نيز در تمامي مواردي که رجوع به کارشناس لازم باشد به استثناي مواردي که در قوانين و مقررات جاري کشور به گونه‌اي ديگر براي وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي و... تعيين تکليف شده است يا مواردي که تابع قوانين و مقررات خاص مي‌باشد دستگاههاي ياد شده در اين ماده بايد از وجود کارشناس رسمي استفاده کنند. بنابراين به موجب اين ماده نيز موارد خاص از شمول حکم عام الزام استفاده از کارشناس رسمي مستثني شده‌اند.
بديهي است در مورد مهندسان سازمانهاي نظام مهندسي سه گانه و کارشناسان موضوع ماده (187) قانون برنامه سوم عنوان «کارشناس رسمي» که با شرايط مندرج در قانون کارشناسان رسمي احراز مي‌شود صدق نکرده و مواد آيين‌نامه از جمله مواد (4 و 5) ناظر بر تفکيک اين دو گروه است.
بنا به مراتب فوق تصويب‌نامه مورد شکايت که به منظور تسري احکام آيين‌نامه نحوه تعيين کارشناس رسمي به مهندسان داراي پروانه اشتغال اصلاح شده است نه تنها مغايرتي با قوانين ندارد بلکه با پشتوانه قانوني و در حدود اختيارات هيأت وزيران به تصويب رسيده است و بر اين اساس رد دادخواست شاکي مورد استدعاست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.