-
شماره انتشار در روزنامه رسمی :18781
-
تاریخ انتشار در روزنامه رسمی :1388/6/2
دادنامه
شماره 351
هيئت عمومي ديوان عدالت اداري
مورخ 1388/4/28
رأي شماره351 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص ابطال بخشنامه شماره 25889/1 مورخ 1387/4/30 وزير تعاون
تاريخ: 1388/4/28 شماره دادنامه: 351 كلاسه پرونده: 87/961
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: آقاي غلامرضا اسماعيلي.
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 25889/1 مورخ 1387/4/30 وزير تعاون.
گردشکار: شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، به موجب تبصره يک ماده 23 آييننامه اجرائي تبصره 3 ماده 3 اساسنامه شرکتهاي تعاوني مسکن « عضويت اعضاء با تحويل قطعي و رسمي زمين يا واحد مسکوني از شرکت لغو ميگردد...» وليکن با بخشنامه وزير تعاون مفاد تبصره يک مذکور به شرح ذيلالذکر تغيير يافته است. « عضويت اعضاء با تحويل زمين يا واحد مسكوني (نيمهتمام و يا تكميلشده) از شرکت لغو ميگردد.» اينک با امعان نظر به تغييرات اعمال شده مذکور و تناقض آن با اصول حقوقي و بديهيات اوليه قانوني موارد زير معروض ميگردد. 1ـ مستند به تبصره 2 ماده 12 قانون بخش تعاوني در صورتي که خروج عضوي از اعضاء سبب ورود خسارت و زيان به شرکت تعاوني گردد وي ملزم به جبران است. اين تبصره که ناشي از قاعده مترقي فقهي لاضرر و لاضرار فيالاسلام ميباشد، متضمن حقوق اعضاء بوده و مانع ورود ضرر به منافع اعضاء شرکت ميگردد. در حالي که با اجراي بخشنامه وزير، عضويت کليه اعضاء تعاونيهاي مشمول لغو ميگردد و بخش مهمي از حقوق مالي و مادي اعضاء با لغو عضويت دستهجمعي اعضاي تعاونيهاي مسکن با انحلال تعاوني دچار مخاطره گرديده و در معرض ضرر و زيان فاحش قرار ميگيرد. 2ـ از آنجائي که آييننامههاي اجرائي قوانين عادي به تصويب هيأت وزيران ميرسد، در بخشنامه اصدار يافته وزير تعاون اشارهاي به مرجع تصويب نشده است که اين امر به منزله مصوب نبودن آن در هيأت دولت است در اين صورت بخشنامه مذکور فاقد اعتبار خواهد بود. 3ـ يکي از اصول حقوقي عطف بهماسبق نشدن قوانين است که مطابق آن بايد اثر قانون را نسبت به آتيه دانست و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد. از مهمترين نتايجي که از اين قاعده به دست ميآيد آن است که چنانچه حقوق ثابتي در زمان حکومت قانون قبلي به وجود آمده باشد، قانون جديد نميتواند آن را از بين ببرد. از اين حقوق ثابت تحت عنوان حقوق مکتسبه ياد ميگردد، يعني حقوقي که تحت شرايط قانوني معيني بـه دست آمده و آن شرايط عوض شده باشد، با اين حال آن حقوق به اعتبار شرايط زمان حدوث آنها معتبر شناخته ميشود، لذا اگر در موردي که تحت شرايط و ضوابط خاص اساسنامه قانوني يک شرکت تعاوني نيز حقوق ثابتي براي اشخاص به وجود آمده و اين شرايط بعداً تغيير نمايد، اصلاحات و تغييرات بعدي نميتواند موجب زوال حقوق مکتسبه قبلي گردد، زيرا اين حقوق تحت شرايط قانوني وقت بوجود آمده و از منشاء صحيح و مشروع برخوردار است. 4ـ با توجه به اينکه با اجراي بخشنامه وزير تعاون کليه اعضاء دفعتاً لغو عضويت ميگردند، در نتيجه موجبات انحلال شرکت تعاوني حادث ميگردد و از آنجائي که اين نوع انحلال در قواره مقررات حاکم بر انحلال تعاونيهاي مسکن خصوصاً ماده 54 قانون بخش تعاوني نميباشد، نوعي بدعت و قانون شکني در نحوه مديريت بر تعاونيهاي مسکن کشور ميباشد، زيرا قانونگذار در مقوله انحلال و چارچوبهاي آن تمهيدات منطقي لازم را در جهت رعايت غبطه اعضاء و حفظ منافع و پيشگيري از ضرر و زيان مالي آنها پيشبيني کرده است، در نتيجه انحلال تعاونيهاي مسکن فقط با اعمال مفاد ماده 54 قانون بخش تعاوني ميسور و مقدور خواهد بود نه با رويههاي غيرقانوني و فاقد وجاهت. لذا درخواست ابطال بخشنامه مورد شکايت را دارد. مديرکل دفتر حقوقي وزارت تعاون در پاسخ به شکايت مذکور طي نامه شماره 80414 مورخ 1387/12/27 اعلام داشتهاند، 1ـ در خصوص بخشنامه مورد شکايت (موضوع اصلاح تبصره يک ماده 23 آييننامه اجرايي نمونه تبصره 3 ماده 3 اساسنامه شرکتهاي تعاوني مسکن) نظر به اينکه اصل آييننامه اجرايي مربوطه از مقررات الحاقي به اساسنامه تعاوني محسوب ميشود و پس از تصويب در مجمع عمومي شرکت، قابليت اجرايي مييابد، لذا هرگونه تغيير و اصلاح بعدي مقررات آن نيز محتاج تصويب مجمع عمومي ميباشد. بنابراين بخشنامه صادره قطع نظر از ماهيت تغييرات اعمال شده بر مقررات آييننامه مذکور، حکم الزام آور يا قاعده آمرهاي را وضع نموده تا به مثابه بخشنامههاي صادره از دستگاههاي اجرايي به توان نسبت به ابطال آن در ديوان عدالت اداري اقدام نمود. 2ـ در خصوص ايراد بند يک دادخواست مطروحه مبني بر ورود ضرر به اعضاء شرکتها اولاً، اصلاحات موضوع بخشنامه معترضعنه در صورتي قابليت اجرا دارد که در مجمع عمومي شرکت به تصويب رسيده و اعضاء با آن توافق نمايند. بنابراين هر شرکتي به فراخور حال خود عمل خواهد کرد. ثانياً، هدف تعاوني مسکن با احداث و واگذاري واحد مسکوني به اعضاء محقق ميشود و پس از بهرهمندي عضو از خدمات تعاوني استمرار عضويت توجيه منطقي و قانوني ندارد. بديهي است طبق تعريف ماده 2 قانون شرکتهاي تعاوني مصوب سال 1350 ملاک عضويت در تعاوني احتياج به خدمات شرکت است و پس از رفع احتياج دليلي بر ادامه عضويت وجود ندارد. از سوي ديگر چنانچه عضويت فرد پس از تحويل واحد مسکوني استمرار يابد، حقوق مترتب بر عضويت از جمله شرکت در مجامع عمومي تعاوني و امکان تصدي سمت هيأت مديره نيز ادامه يافته و امور شرکت مختل ميگردد. در تبصره يک قبلي ماده 23 آييننامه ياد شده ملاک قطع رابطه عضويت انتقال رسمي ملک است که در حالت جديد، انتقال رسمي تبديل به يک تعهد ميشود و تعاوني مکلف است طبق تعهد و با فراهم آمدن شرايط ومقدمات انتقال رسمي، ماننداخذ پايان کار ساختماني و تنظيم صورتمجلس تفکيکي، اقدامات لازم را بعمل آورد. 3ـ بر خلاف اظهار شاکي در بند 2 دادخواست مطروحه آييننامه اجرائي نمونه تبصره 3 ماده 3 اساسنامه تعاونيهاي مسکن آييننامه اجرايي قانون محسوب نميشود تا محتاج تصويب هيأت وزيران باشد، بلکه از مقررات الحاقي به اساسنامه تعاوني است که صرفاً پس از تصويب در مجمع عمومي هر تعاوني قابليت اجرايي ميبايد. بديهي است وفق بند 2 ماده 66 قانون بخش تعاوني يکي از وظايف وزارت تعاون تهيه اساسنامهها و آييننامههاي تعاوني است و آييننامه مذکور نيز بر حسب همين وظيفه تدوين و جهت تصويب در مجمع عمومي به شرکتهاي تعاوني مسکن ابلاغ شده است و
اصلاحات بعدي آن نيز تابع همين تشريفات است. 4ـ در مورد ايراد مبني بر تعارض بخشنامه با حقوق مکتسبه افراد، قطع نظر از اينکه تبصره 2 ماده 16 اساسنامه مورد عمل تعاوني موصوف متضمن حق مکتسبهاي نيست و تفاوت آن با مفاد تبصره يک اصلاحي ماده 22 آييننامه اجرايي، صرفاً اخذ سند است و تعاوني در هر حال متعهد به انتقال رسمي ملک به اعضاء ذينفع است، معهذا تعاونيها در اعمال بخشنامه معترضعنه و اعمال اصلاحات در آييننامه مصوب خود مختار هستند. 5 ـ در خصوص ايراد دائر بر اينکه اجراي بخشنامه موجب لغو عضويت اعضاء دفعتاً ميگردد، بايد گفت در صورت صحت اين ايراد تبصره يک ماده 23 آييننامه اجرايي فعلي نيز متضمن آن است، زيرا وفق اين تبصره همچنين تبصره 2 ماده 16 اساسنامه مورد عمل تعاوني، عضويت اعضاء با اخذ سند لغو ميگردد. اما آنچه شاکي مورد توجه قرار نداده است، اينکه تحويل واحد مسکوني يا انتقال رسمي ملک هر دو بـه صورت بطئي و به مرور زمان صورت ميگيرد. بنابراين تعاوني طبق روال عادي و پايان ماموريت خود و با تصميم مجمع عمومي فوقالعاده متشکل از اعضاي موجود منحل گرديده و ماده 54 قانون نيز اجراء ميشود. عليهذا با عنايت به مراتب فوقالذکر و تاکيد بر اين نکته که اصل آييننامه اجرايي و به تبع آن بخشنامه معترضعنه صرفاً پس از طرح در مجمع عمومي تعاوني و تصويب اعضاء نفوذ و اعتبار حقوق يافته و قابل اجراء خواهد بود و هيچ حکم الزام آوري در آن وضع نگرديده است، لذا صدور حکم شايسته مبني بر رد دعوي مطروحه مورد استدعا است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان عليالبدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء بـه شرح آتي مبادرت بـه صدور رأي مينمايد.