ابطال موادي از آيين‌نامه تشكيل شركتهاي تعاوني مسافربري و آيين‌نامه اجرايي قانون احداث ترمينالهاي مسافربري

‌‌شماره ه/62/65 1365/12/17
‌روزنامه رسمي شماره 12259 ـ1366/1/15
‌بسمه تعالي
‌تاريخ 11/12/65 شماره دادنامه 90 كلاسه پرونده 62/65
‌مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
‌شاكي: اتحاديه صنف مسافربري تهران
‌طرف شكايت: شهرداري تهران
‌موضوع شكايت و خواسته: ابطال آيين‌نامه‌هاي شهرداري كه به استناد لايحه قانوني احداث ترمينال‌هاي مسافربري، و ممنوعيت تردد اتومبيل‌هاي‌مسافرب ري بين شهري در داخل شهر تهران مصوب 1359/2/16 تصويب گرديده.
‌گردش كار: شكات به شرح دادخواست تسليمي خود به ديوان كه بدواً به شعبه ششم ارجاع گرديده بود اعلام داشته‌اند: شوراي انقلاب براي حل مشكل‌ترافيك تهران و تمركز امور حمل و نقل مسافران در تاريخ 1359/2/16 قانون تصويب كرد كه حمل و نقل مسافر از گاراژها و مراكز پراكنده داخل تهران، در‌خارج از شهر تمركز يابد. تدوين و تنظيم آيين‌نامه‌هاي اجرايي اين قانون به عهده شهرداري تهران واگذار گرديد،‌النهايه آيين‌نامه‌هاي تنظيمي اجرايي‌نادرست مزبور علاوه بر اين كه موجب تعطيل شركت‌هاي مسافربري گرديده، باعث تضييع حقوق صنفي آنان شده است. آيين‌نامه‌هاي مذكور عبارتند از‌آيين‌نامه تشكيل شركت‌هاي تعاوني مسافربري و آيين‌نامه شرايط واگذاري و بهره‌برداري از ترمينال و آيين‌نامه حدود اختيارات و وظايف شهرداري، كه‌اعتراضات و اشكالات چندي بر كل آنها وارد است، از جمله‌الف: ايرادات و اشكالات مورد نظر بر مصوبه شوراي انقلاب
1 ـ ماده سوم قانون مذكور عمل شركت‌هاي تعاوني را عرضه خدمات دانسته، عرضه خدمات هم مطابق، نص صريح قانون اساسي (‌اصل 44) در‌صلاحيت بخش خصوصي تعيين گرديده. تعاونيها در قانون صرفاً عبارتند از تعاوني‌هاي توليد و توزيع و واحدي به نام تعاوني كار يا خدمات در قانون‌پيش‌بيني و ذكر نشده است، بنابراين اصولاً خدمات را در تعاوني قرار دادن مخالف نص صريح قانون اساسي جمهوري اسلامي است.
2 ـ در نحوه بهره‌برداري از شركتها و توصيف رابطه حقوقي ميان شهرداري و شركت‌هاي تعاوني جمع ميان نمايندگي و رابطه استيجاري غير عملي و‌مخالف ضوابط حقوقي است. از اين رو ماده 2 قانون مزبور مغاير با ضوابط قانوني و حقوقي و به شرح مدونه نارسا و تا اندازه‌اي مخدوش و مبهم است.
ب: ايرادات و اشكالات به آيين‌نامه‌هاي مورد نظر:
1 ـ در تبديل حمل و نقل مكان مسافربري نبايد حقوق كسب و پيشه افراد را ناديده گرفت. به عبارت ديگر مصوبه شوراي انقلاب تغيير مكان شغل بوده‌نه حذف افراد صاحب مشاغل. بنابراين اين آيين‌نامه‌هاي شهرداري نمي‌تواند برخلاف اصول 46 و 7 قانون اساسي حقوق مديريت و حاصل كسب و‌پيشه و حقوق صنفي مشروع بيش از 60 شركت و مديران آن را حذف و پايمال كند. از اين رو مفاد آيين‌نامه‌هاي مذكور، مغاير با اصول اشعاري قانون‌اساسي است.
2 ـ به طور كلي در آيين‌نامه‌هاي شهرداري تكليف خسارات ناشي از تعطيل ضربتي اين شركتها به هيچ وجه پيش‌بيني و تعيين نگرديده است.
‌در خاتمه متذكر مي‌گردد: علاوه بر تدوين آيين‌نامه‌هاي خلاف حق و قانون از ناحيه شهرداري كه به شرح فوق موجب تضييع حقوق مكتسبه اينجانبان‌گرديده، اخيراً شهرداري از هر گونه فعاليت شركتهاي مسافربري و مالكين از محل سابق ولو به عنوان باربري و هر گونه فعاليت ديگر جلوگيري به عمل‌آورده است. در تاريخ 1362/6/17 پرونده امر در صلاحيت هيأت عمومي ديوان تشخيص و به اين هيأت ارجاع گرديد. سپس در خصوص آيين‌نامه اجرايي‌قانون ترمينالها مصوبه شهرداري تهران و ماده يك آيين‌نامه تشكيل شركت‌هاي تعاوني مسافربري از جهت خلاف شرع بودن آن، موضوع به فقهاي‌محترم شوراي نگهبان اعلام و با شهرداري تهران تبادل لايحه انجام كه شهرداري در مقام پاسخ به شرح لايحه شماره 18.3368 ـ1365/1/30، چنين‌اعلام نموده است: برخلاف تصور شاكيان اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي، عرضه خدمات را در صلاحيت بخش خصوصي ندانسته، بلكه به‌صراحت اصل 44، قانون اساسي فعاليت بخش خصوصي مكمل فعاليت‌هاي بخش دولتي و تعاوني مي‌باشد. و استنباط اين كه تعاونيها فعاليتشان‌مختص به توليد و توزيع مي‌باشد و سرويس خدمات در صلاحيت تعاوني نمي‌باشد، استنباطي نادرست و خلاف واقع است.
‌شهرداري تهران، مشاركتي از باب استيجار يا بهره‌برداري، با شركت‌هاي تعاوني مسافربري ندارد، بلكه از باب اجراي قانون تفويض نمايندگي را خارج از‌شمول ضوابط قانون موجر و مستأجر تلقي كرده است. برخلاف ادعاي شاكيان نه فقط حقوق مديريتي و حاصل كسب و پيشه و حقوق صنفي آنان‌سلب نشده است، بلكه در خود قانون و آيين‌نامه‌هاي مربوط به اين امر لزوم رعايت آن تصريح شده است. و قانونگذار اولويت استفاده از غرفه‌هاي‌ترمينال‌هاي مسافربري را به شركتهاي سابق داده است. منتهي با شكل فعاليت جديد.
‌برخلاف ادعاي شاكيان، شهرداري تهران از فعاليتهاي كسبي (‌غير حمل و نقل مسافربري)، آنان در مكانهاي سابق جلوگيري نمي‌نمايد، مگر به دليل‌نداشتن جواز كسب، و عدم رعايت مقررات ترافيكي و شهرسازي بوده است.
‌بر اساس بند يك ماده 199 قانون تجارت چون شركت‌هاي مسافربري موضوع فعاليت خود را از دست داده‌اند، لذا بايستي منحل گردند و فعاليت آنان در‌حال حاضر با توجه به قانون تجارت و ماده 4 و ماده 6 قانون احداث ترمينالها خلاف نص صريح قوانين جاري مي‌باشند. فقهاي محترم شوراي نگهبان‌نيز در پاسخ هيأت عمومي ديوان، در خصوص اعلام نظر نسبت به موارد مذكور به شرح نامه شماره 6181 ـ1365/3/22 چنين اظهار نظر نموده است: بر‌حسب نظر اكثريت فقهاي شوراي نگهبان از اين لحاظ كه محروميت صنف مسافربري از ادامه شغل در محل‌هاي مناسب ديگر از آيين‌نامه‌هاي مورد‌سئوال استظهار مي‌شود و نيز اتخاذ تصميماتي، كه موجب سلب حق اين صنف شود، با موازين شرعي مغاير است.
‌در ادامه رسيدگي مجدد از محضر فقهاي محترم شوراي نگهبان درخواست شد همانگونه كه در مورد مصوبات مجلس شوراي اسلامي عمل مي‌فرمايند‌هر يك از مواد آيين‌نامه اجرايي تبصره ذيل ماده دوم لايحه قانوني احداث ترمينال‌هاي مسافربري و نيز آيين‌نامه تشكيل شركت‌هاي تعاوني مسافربري‌موضوع لايحه قانوني مزبور را جزئاً يا كلاً مخالف موازين شرع انور مي‌دانند. تقريح فرمايند تا هيأت عمومي ديوان بر وفق تكليف قانوني خود نسبت به‌ابطال موارد مذكور اقدام نمايد.
‌با انعكاس موارد فوق به محضر محترم فقهاي شوراي نگهبان، شوراي مذكور به دليل كثرت مشاغل خواستار گرديدند هر كدام از مواد كه از لحاظ شرعي‌مورد شبهه است، با ذكر جهت آن مرقوم، تا پاسخ مقتضي داده شود. پرونده با اين كيفيت مطرح و اتخاذ تصميم گرديد كه از اعضاء هيأت مديره، اتحاديه‌مسافربري جهت تقريح موارد شبهه دعوت به عمل آيد، كه طي مراجعه نامبردگان، لايحه‌اي در اين باب تقديم كه ماحصل آن چنين است: منظور‌قانونگذار از ذكر جمله "‌شركت‌هاي مسافربري كه طبق شرايط خاص تشكيل مي‌شود"، مجمل مي‌باشد، و به طور قطع و يقين عقل قبول نمي‌كند كه‌قانونگذار در نظر داشته شركت‌هايي تشكيل شود كه از شمول و حصر و اقسام شركت‌هاي تجارتي، موضوع ماده 20 قانون تجارت خارج باشد.
‌در مواد 1 ـ 2 ـ 3 ـ 4 ـ 5 آيين‌نامه نيز كلاً در خصوص شركت‌هاي تعاوني مسافربري و نحوه تشكيل آنها و شرايط مقرر درباره اين شركتها اشاره‌گرديده كه در نتيجه اجراي آن، اولاً حقوق مشروع و قانوني كسب و پيشه و امتيازات شغلي بيش از 60 مؤسسه مسافربري تضييع و ناديده گرفته شده‌است.
‌بنا به مراتب معروضه، چون با تدوين و تصويب و اجراي آيين‌نامه تشكيل شركت‌هاي تعاوني مسافربري مصوب 1359/4/12 شهرداري تهران، بدون‌مجوز قانوني شركتها و مؤسسات مسافربري تعطيل و عملاً اصول بيست و دوم و بيست و هشتم قانون اساسي نقض شده است و تشكيل شركت‌هاي‌تعاون مسافربري نيز به شرح فوق، مغاير با قانون و موازين شرعي مي‌باشد، و با توجه به اين كه آيين‌نامه مذكور فقط براي يك سال به صورت آزمايشي‌تصويب گرديده، و با انقضاي مهلت مقرر قدرت اجرايي خود را از دست داده است ابطال آن مورد تقاضا است. همچنين در خصوص آيين‌نامه اجرايي‌تبصره ذيل ماده دوم قانون احداث ترمينال‌هاي مسافربري مصوب 1359/4/12 شهرداري به دلايل زير:
1 ـ تعيين اجاره بها به نظر كارشناس رسمي دادگستري كه با انتخاب شهرداري تعيين مي‌گردد، واگذار شده است. 2 ـ تشخيص ميزان خسارت كه به‌تأسيسات و ساختمان و لوازم ترمينال وارد مي‌گردد، بدون رسيدگي و اثبات آن به عهده كارشناس منتخب شهرداري واگذار گرديده، و نظريه كارشناس‌غير قابل اعتراض عنوان شده است. 3 ـ قرارداد اجاره به مدت يك سال تنظيم مي‌شود و در صورت موافقت شهرداري صرفاً قابل تمديد خواهد بود. 4 ـ‌در تعيين اجاره بها كه براي هر دو سال يك بار قابل تجديد نظر شناخته شده، به نظريه كارشناس رسمي دادگستري منتخب شهرداري، موضوع بند 1‌موكول و قطعي تلقي گرديده است. مغاير با قوانين موجد حق و يك جانبه و به نفع شهرداري مي‌باشد. كه چون آيين‌نامه مذكور با روح اصل سوم قانون‌اساسي جمهوري اسلامي و موازين شرعي مغاير است، ابطال آن نيز مورد استدعاست.
‌با ارسال لايحه فوق‌الاشعار از فقهاي محترم شوراي نگهبان درخواست گرديد، با توجه به نكات منعكس در لايحه اتحاديه صنف مسافربري تهران‌نسبت به مواردي كه غير شرعي تشخيص مي‌فرمايند اعلام نظر، تا هيأت عمومي ديوان نسبت به ابطال آن طبق ماده 25 قانون ديوان اقدام نمايد.