رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در مورد شكايت اتحاديه صنف آموزشگاههاي فني و رانندگي مركز عليه وزارت كشور و اداره راهنمايي و رانندگي

تاريخ رسيدگي ـ 1/5/63
کلاسه پرونده 62/71
دادنامه شماره 69
مرجع رسيدگي ـ هيئت عمومي ديوان عدالت اداري
شاکي اتحاديه صنف آموزشگاههاي فني و رانندگي مرکز
طرف شکايت ـ وزارت کشور ـ اداره راهنمائي و رانندگي
موضوع شکايت ـ مصوبه مورخه 1358/9/21 شوراي انقلاب و آئيننامه اجرايي آموزشگاههاي تعليم رانندگي مصوب 21/1/62 هيئت وزيران.
مقدمه ـ خلاصه دادخواست شاکي که در تاريخ 1362/7/5 به ثبت رسيده اين است که آئيننامه اجرائي آموزشگاههاي تعليم رانندگي مصوب 21/1/62 هيئت وزيران در موارد زيربا قانون نظام امور صنفي مصوب 1359/4/13 شوراي انقلاب جمهوري اسلامي ايران مغايرت دارد:
1ـ طبق بند 2 ماده 23 قانون نظام صنفي تعيين حدود صنفي از وظايف و اختيارات اتحاديه صنفي است ولي مطابق آئيننامه اجرائي مورد شکايت (مواد 9و8) تعيين حدود صنفي تحت عنوان کسب موفقت کتبي مقامات انتظامي و راهنمائي و رانندگي و شهر داري براي ايجاد آموزشگاه در محل مورد نظر رابعهده اداره راهنمايي ورانندگي دانسته که:
اولا ً ـ اختيار تعيين حدود صنفي از اتحاديه صنفي گرفته شده.
ثانياً ـ بر خلاف قانون حقوق مکتسبه اتحاديه صنفي ناديده گرفته شده است.
2ـ طبق بند 2 ماده 25 قانون نظام امور صنفي صدور پروانه کسب آموزشگاه تعليم رانندگي که در قانون نظام صنفي از آن به عنوان پروانه کسب ياد شده از وظايف و اختيارات اتحاديه صنفي است ليکن در ائيننامه مورد بحث در موارد 8و9 اين اختيار بعهده اداره راهنمايي ورانندگي گذاشته شده است.
3ـ مطابق بند 3 ماده 25 قانون نظام امور صنفي اقدامات مربوطه به ابطال پروانه و تعطيل موقت محل کسب به پيشنهاد اتحاديه صنفي ميباشد در حالي که درآئيننامه اجرايي مورد شکايت اين مهم بعهده مرجع صادر کننده يعني اداره راهنمايي و رانندگي قرار گرفته است.
4ـ بموجب بند يک ماده 25 قانون مذکور تهيه و تنظيم ضوابط لازم براي صدور پروانه صنفي و پيشنهاد انواع پروانه ها براي مشاغل و تغييرات لازم در هريک از آنها بايستي از طريق اتحاديه صنفي بمنظور تسليم به کميته امور صنفي و نهايتاً تصويب هيئت عالي نظارت باشد. در حالي که اين امر در آئيننامه اجرائي ناديده گرفته شده و کليه ضوابط لازم در مورد اين اتحاديه به پيشنهاد اداره راهنمائي و رانندگي از طريق وزارت کشور به تصويب هيئت وزيران رسيده است.
5ـ واگذاري آموزشگاههاي رانندگي در ائيننامه موکول به موافقت اداره راهنمائي و رانندگي گرديده در حالي که اين امر از حقوق مسلم اتحاديه صنفي است و تقاضاي ابطال آئيننامه اجرائي مزبور را به لحاظ مخالفت بالايحه قانوني نظام امور صنفي مصوب 13/4/59 کرده است اداره کل امور حقوقي و مجلس وزارت کشور در پاسخ اعلام داشته است که مستندات ارائه شده بند 2 ماده 23 و بندهاي 1و2و3 و ماده 25 قانون نظام صنفي مصوب 13/4/59 شوراي انقلاب جمهوري اسلامي ايران کلا ً در مورد صنوفي است که مشمول قانون مذکور ميگردند. در صورتي که به استناد تصويبنامه مصوب 1358/1/28 شوراي انقلاب اختيار صدور اجازه نامه تأسيس آموزشگاههاي رانندگي (که باستناد ماده 13 قانون کارآموزي مصوب سال 1349بوزارت کار و امور اجتماعي واگذار شده بود) باداره راهنمايي و رانندگي محول شده و با عنايت به تبصره 1 ماده 2 قانون نظام صنفي مصوب 13/4/59 که عينا ً نقل ميشود: «صنوفي که داراي قانون و مقررات خاص هستند از قبيل پزشکان و وکلاي دادگستري و روزنامه نگاران و صاحبان دفاتر اسناد رسمي از شمول اين قانون مستثني ميباشند بنابراين اتحاديه هاي منظور برابر مقررات اخيرالذکر داراي قانون و مقررات خاص بوده (تصويب نامه مورخ 1358/9/29 شوراي انقلاب) و از شمول اين قانون نظام صنفي و تبعات آن مستثني مميباشندو هيئت دولت به استناد اسناد و مدارک اشاره شده و با تمسک به اصل 138 قانون اساسي تهيه آئيننامه اجرايي مربوط را به پيشنهاد اداره راهنمايي و رانندگي تصويب نموده است و درخواست رد ادعا را کرده است«و متعاقبا ًٌ فتوکپي پاسخ اداره راهنمايي ورانندگي را درخصوص شکايت مطروحه ارسال داشته اند که خلاصه مفاد آن اينست که باتوجه به بستگي جدايي ناپذير آموزشگاههاي تعليم رانندگي به امر ترافيک واز آنجا که آزمايشات رانندگي نيز از وظايف راهنمايي ورانندگي ميباشد ودر جهت تطبيق وضع آموزشگاهها با موازين اسلامي وزارت کشور پس از بررسيها ي همه جانبه ودقيق وجمع نظرات خبرگان امر پيشنهاد مورخ 29/8/58 رابشوراي انقلاب تقديم نموده که برابر ماده 13قانون کارآموزي مصوب سال 1349 بتصويب شوراي انقلاب رسيده است براساس مصوبه فوق وبا هماهنگي نمايندگان وزارت دادگستري ودفتر حقوقي وپارلماني وزارت کشور وراهنمايي ورانندگي کشور وتهران واداره حقوقي شهرباني آئيننامه اجرايي تدوين وهيئت دولت درجلسه مورخ 21/1/62 آن را با اصلاحاتي در 18ماده تصويب نمودند وآموزشگاههاي تعليم رانندگي مانند ساير مؤسسات آموزشي مشمول قانون نظام صنفي نشده ومستثني گرديده اند وهيئت عالي نظارت که بالاترين مقام صنفي کشور ميباشد وبرابر ماده 65همان قانون حق تصويب هرنوع اصلاحاتي درقانون نظام صنفي رادارد مصوبه هيئت دولت رالازم الاجرا دانسته است وبا اين کيفيت شکايت رامردود اعلام داشته اند.سپس آقاي محمود خواجه مسعودي وکيل دادگستري بوکالت ا زطرف شاکي لايحه اي فرستاده وبا اشاره بتاريخ تشکيل وثبت اتحاديه مذکور اشعار داشته است که درتاريخ 1358/9/21 شوراي انقلاب بموجب مصوبه اي بصورت الحاقي عبارتي به آئيننامه قانون کاراموزي مصوب سال 1349 صدور اجازه تأسيس آموزشگاههاي فني ورانندگي را به اداره راهنمايي واگذار کرده وبعد از 3سال درتاريخ 1362/1/21 هيئت دولت آيين نامه اي برمبناي مصوبه تصويب نموده که اداره راهنمايي ورانندگي درحال حاضر مصمم به اجراي آنست.آ يين نامه موصوف که ابطال آن مورد درخواست است بنا بجهات زير غير قانوني است:
1ـ نگاهي اجمالي بمواد ومفاد قانون کارآموزي مصوب سال 1349 و آئيننامه مربوط به آن بوضوح اينحقيقت را آشکار ميسازد که قانون و آئيننامه مزبور شامل موسسات کارآموزي با هدف فراگيري و افزايش مهارت در رشته هاي مختلف صنايع است و تسري و شمول دادن قانون مزبور با سر رانندگي و آموزش آن که نه صنعت است و نه ارتباطي با صنعت دارد يک اقدام کاملاً غير منطقي و غير اصولي و مخالف با روح قانون مزبور و فلسفه وضع آنست اشتباهي که از طرف شوراي انقلاب در تصويب عبارت الحاقي بماده 2 قانون کارآموزي صورت گرفته معلول بي ترتيبي بوده که طبيعتاً بعد از انقلاب تاريخ مدتي کوتاه در امور وجو د داشته است، در سال 59 قانون نظام امور صنفي از تصويب شوراي انقلاب گذشت و صريحاً در قانون مزبور قيد گرديده که «آن قسمت از قوانين و مقرراتي که مغير با مقررات اين قانون است ملغي است.» بديهي است با تصويب قانون مزبور کليه صنوف رسمي و قانوني موجود منجمله صنف آمورشگاههاي فني و رانندگي مشمول قانون مذکور گشته و مصوبه مورخ 21/9/58 شوراي انقلاب بجهات شختلف از جمله از جهت واگذاري صدور اجازه تاسيس آموزشگاههاي فني و رانندگي به اداره داهنمائي و رانندگي (در قانون نظام صنفي صدور اجازه تاسيس واحد صنفي در صلاحيت اتحاديه صنف مربوطه است) مغاير با قانون مزبور خود به خود ملغي شده است مع التاسف در تاريخ 21/10/62 هيئت دولت بي توجه باصول حقوقي و قانوني بر مبناي منسوخه مورخ 21/9/58شوراي انقلاب اقدام بتصويب آئيننامه اي کرده که نه قانوني است و نه از نظر اصولي و منطقي با روح قوانين مربوط موجود (قانون نظام امورصنفي و قانون کارآموزي) سازگار است.
2ـ آئيننامه اساساً طريق پياده نمودن قانون در عمل است آئيننامه مصوب 1362/1/21 در جهت اجراي چه قانوني تبصره شده است مصوبه 21/9/58 شوراي انقلاب خود مصوبه اي آئيننامه اي است بنابراين تصويب آئيننامه جهت اجراي آئيننامه از نظر قانوني و اصولي محل ايراد و اشکال است.
3ـ آيا تضييع حقوق مکتسبه و ثابتيه يک صنف که سالها تحت شرايط و ضوابط خاص ارائه خدمت نموده و رسما ً و قانوناً داراي موجوديت و شخصيت حقوقي است با تصويب آئيننامه اي که به هيچ صورت و شکلي با ضوابط عمومي حاکم براصناف سازگار نيست قانوناً و شرعاً صحيح است ؟
4ـ مطابق اصول 126و138 قانون اساسي تصويبنامه و آئيننامه مصوب هيئت وزيران نبايد مخالف با متن و روح قوانين باشد با توجه به آنچه فوقاً عنوان گرديده آيا آئيننامه مصوب مورخ 21/1/62 هيئت دولت مخالف با متن و روح قوانين نيست ؟ توجه بمواد قانون کارآموزي و مواد و مفاد قانون نظام صنفي اين حقيقت را ثابت مينمايد که هم مصوبه مورخ 1358/9/21 شوراي انقلاب و هم آئيننامه مصوب هيئت دولت با متن و روح قوانين ياد شده مخالفت دارد.
5ـ اساسا ًنفس الحاق عبارت«صدور و اجازه تاسيس آموزشگاههاي رانندگي به اداره راهنمائي و رانندگي کشور و تهران واگذار ميشود.» بماده 2 آئيننامه قانون موسسات کارآموزي که تشکيل آنها منوط باجازه وزارت کار و امور اجتماعي است خود دليل براينست که آموزشگاه فني و رانندگي موسسه کارآموزي نبوده و طبيعا مشمول قانون کار آموزي و آئيننامه مربوط به آن نميتوانسته باشد چه اگر چنين بود احتياج به الحاق عبارت مصوبه شوراي انقلاب بماده 2 آئيننامه قانون کار آموزي نبود.
6ـ مغايرت و تعارض آئيننامه مورد درخواست ابطال با قوانين و نظامات موجود بقدري بين و اجراي آن درعمل باندازه اي دشوار بوده که اداره پليس تهران طي نامه اي در پاسخ بنامه هاي اداره راهنمائي و رانندگي تاريخ ايجاد هماهنگي و اصلاح آئيننامه اجرائي متعذر و در مورد آموزشگاههاي رانندگي طبق گذشته عمل خواهد نمود و در خاتمه خواستار ابطال مصوبه شوراي انقلاب و مصوبه هيئت دولت شده است.
در تاريخ 1363/5/1 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مرکب از روسا شعب ديوان برياست حضرت آيت الله غلامرضا رضواني تشکيل شد و پس از بررسي محتويات پرونده ومداقه در قوانين و مصوبات مورد ادعا تبادل نظر و مشاوره نموده و با اعلام پايان رسيدگي در مورد مصوبه شوراي انقلاب با کثريت و درخصوص آئيننامه اجرائي آموزشگاهههاي تعليم رانندگي مصوب 1362/1/21 هيئت وزيرا باتفاق آرا ء بشرح زير مبادرت بصدور رأي مينمايد: